专家点评"检察官以案释法制度"

  卞建林:践行以案释法提升普法实效

　　口建立并实行检察官以案释法制度,是检察机关为保证公正司法、提高司法公信力、规范司法行为、提升司法能力和形象而进行的一次有益尝试,通过适应开放透明的司法环境、实行平等互动的普法形式,更好地赢得社会公众的信赖与支持。  

　　自1985年启动“一五普法”以来,我国的普法活动伴随着社会主义法治建设已走过了整整30年。其间,为适应经济和社会的发展与变革,普法活动由政府主导、社会多方参与,呈现出自上而下、具有宏观性的知识传递,试图提升社会整体的法律素养,而不是针对社会个体的法律需求。层层动员、总体布局的普法模式,尽管声势浩大,但相应的普法成本较高,且受制于普法主体、对象的参与程度,依赖物质供给与传播方式,所获取的效果并不如预期。因此,如何在提升普法实效的同时,降低普法成本,是普法工作进一步有序发展的基础性命题。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护……坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,深入开展法治宣传教育,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”而对于普法工作的具体机制和改革方向,《决定》要求:“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制,建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度,加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。”就社会公众而言,其对于具体个案的关切,往往超过普遍性的法律制度;而个案对社会公众的冲击与影响,也可能胜于一般性的普法教育。在个案中,司法者同时担任普法者的角色,能够引导公众在个案诉讼流程中了解法律知识、培养法治理念,相较于个案之外的传统普法模式,“谁执法谁普法”的普法责任制不再是普法与司法相分离,在降低普法成本的同时,使得普法活动更具针对性,由宏观转向微观,由总体转向个案。

　　为了充分发挥检察机关职能作用,增强全民法治观念,推进法治社会建设,最高人民检察院颁布了《关于实行检察官以案释法制度的规定(试行)》,建立并实行“谁执法谁普法”的普法责任制和检察官以案释法制度。曹建明检察长在全国检察机关第五次公诉工作会议上强调:“要建立检察官以案释法制度,结合正在办理的典型案例,向社会公众释法说理,及时回应社会关切,推动全社会牢固树立法治意识。”可以说,这是检察机关为保证公正司法、提高司法公信力、规范司法行为、提升司法能力和形象而进行的一次有益尝试,通过适应开放透明的司法环境、实行平等互动的普法形式,更好地赢得社会公众的信赖与支持。审视“以案释法”的具体规定,可以发现存在以下亮点:

　　其一,确立了“以案释法”的基本原则。检察官以案释法的过程中,需要遵循必要性原则、合法性原则、规范性原则和及时性原则,这是总领以案释法工作的指导思想,同时,各省级检察院依据最高检规定,结合本地实际情况,制定检察官以案释法工作实施细则时,应当遵循上述原则。此外,在具体操作中,如果存有疑问而规定、细则尚未涉及,检察官可以根据基本原则考量以案释法的案件范围、内容、程序与方式,保障以案释法工作有序开展,不会因为具体规范的缺失而影响践行效果。

　　其二,区分了“以案释法”的适用对象。对于正在办理的案件,检察官可以依照法律及有关规定向当事人等诉讼参与人进行释法说理,释法可以依诉讼参与人申请而展开,也可以由检察官在司法办案风险评估的基础上主动进行;对于具有良好法律效果与社会效果、具有广泛社会影响或较大争议、可能引发上访或者社会群体事件、与群众利益密切相关、具有较强警示教育意义、具有预防职务犯罪效果的案件,可以向社会公众以案释法。

　　其三,明确了“以案释法”的具体内容。检察官以案释法,主要围绕案件事实、证据、程序和法律适用等方面展开,其中,针对检察法律文书、有关处理决定的重点内容以及办案过程中诉讼参与人要求、申请、质疑、举报、控告、申诉的重点问题,着重进行分析论证和解释说明,突出重点。并且,以案释法的过程中,不得泄露国家秘密、商业秘密以及其他依照法律法规和检察工作规定不得公开的信息,对于当事人隐私和未成年人信息进行特殊处理。

　　其四,细化了“以案释法”的程序方式。检察机关案件承办部门、新闻宣传部门、法律政策研究部门、承担社会治安综合治理联络任务和负责预防职务犯罪工作的部门,应当各司其职,做好以案释法的组织协调、指导监督、宣传报道、收集研究等工作,根据具体案情需要,报分管检察长或检察长同意,必要时报上一级检察院批准。以案释法可以主动或依申请进行,可以定期或不定期进行,可以根据需要采取书面或者口头方式,一方面深入基层,另一方面整合新媒体、传统媒体以及案件信息公开系统,加之指导性案例、典型案例的发布,形成动态的以案释法体系。

　　其五,建立了“以案释法”的奖惩机制。为了调动检察机关干警的积极性,设置相应激励机制,对以案释法工作中表现突出的人员给予表彰和奖励。但同时,也明确相关责任,对以案释法过程中的不当行为,包括影响司法公信力的、妨害案件依法独立公正办理的、带来不良社会舆论影响的,给予惩处,以此保证规定得到有效、有序的实施。

　　更重要的是,“谁执法谁普法”的普法责任制和检察官以案释法制度本身即是检察机关的一次机遇和挑战。传统的普法模式,是一种单向性、灌输式的知识传播,普法主体与对象缺乏有针对性的交流,因此效果并不显著;而“谁执法谁普法”“以案释法”则是一种双向性、参与式的知识互动、普法的过程,也是转变检察机关司法理念、规范司法行为的过程,从以往的关门办案转向释法说理,及时消解和回应诉讼参与人、社会公众的困惑与疑问,同时接受诉讼参与人、社会公众的监督。因此,以案释法并不仅仅是一种普法形式的探索,更是检察机关转变司法理念、提升业务水平、规范司法行为、回应社会关切的必然要求,检察机关在以案释法的进程中,应当对照法律规定和工作要求,对自身业务逐一进行检查、剖析和整改,确保司法办案工作适应新形势、符合新要求。当然,制度探索之初,必然会出现相应问题,检察机关在应对与完善的过程中,同样应当接纳诉讼参与人、社会公众的参与,建立沟通渠道,认真吸收其意见和建议,并将完善措施加以反馈,保障检察官以案释法制度健康、规范地开展下去,切实提升普法实效。

　　(作者为中国刑事诉讼法学研究会会长、中国政法大学教授)

汤维建:彰显新的司法思维

　　口以案释法应当做到三个“结合”:在主体上,应当将部门性释法与综合性释法结合起来;在内容上,应当将程序性释法和实体性释法结合起来;在阶段上,应将司法过程中的以案释法以及司法结束后的以案释法结合起来。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)提出要增强全民法治观念,推进法治社会建设,健全普法宣传教育机制,实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。为此,最高人民检察院近日颁布了《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定(试行)》。以案释法制度的推行,对检察机关在新的历史时期司法办案提出了更高的要求,也为检察机关司法办案开辟了新的境界。

　　 以案释法的价值  

　　以案释法是法治宣传和普及教育的新方法。长期以来,我国的普法宣传教育工作与司法机关的司法办案工作相脱节,二者未能紧密地联系起来。这就造成两方面同时存在弊端:一方面,普法宣传教育的形式不够活泼生动,灌输式和说教式的普法教育收效不甚显著。另一方面,也造成了司法办案的单一性和简单性的弊端,当事人对司法办案的过程与结果了解甚少,因此就很难接受司法结果,服判息诉的理想效果未能实现。以案释法实际上是用活生生的案例来进行普法宣传教育工作,生动具体,说服力和感染力强,容易入脑入心,收效明显。法律应被视为一门科学,由固定的原理或学说组成。由此,案例教学法是一种可以比拟科学方法的方法论。只有当法律完全被法院公正地作出解释后适用时,法律才会被社会的大多数成员所接受。公民通过案例解析的过程接受法治教育,这个过程不仅是有效的,而且也是愉快的。

　　对司法对象而言,以案释法强化了司法办案的说理效果。传统的检察机关司法办案采用的是职权推进型的方式,很少设定科学合理的程序与当事人及社会公众进行交流沟通,司法的过程与说理的过程未能统一起来,其结果,法是执行了,理还未说,因此司法办案的效果往往大打折扣,客观公正实现了,但主观公正尚未实现。法谚曰:“法治意味着,政府除非实施众所周知的规则,否则不得对个人实施强制。”检察机关在司法办案中,对法律规则进行解释说明和宣讲传播,正是为了使被司法对象接受和认同需要适用的法律规则。接受和认同相应的法律规则,是当事人接受和认同司法结果的前提条件。

　　以案释法优化了检察机关司法办案的机制和程序。“对规范适用者而言,它首先涉及一些抽象的指导性或融通性的理念,这些理念深深地融入法律适用者的意识之中,引导着法律适用者判断法律问题的条件反射或自然反应”。释法说理的过程,深化和强化了检察人员对法律法规的理解和认同,增强了司法办案的底气和自信力,更加圆满地对司法办案的结果实现了正当性证成,由此形成了反思性司法机制,强化了司法办案的说服效应,使当事人和社会公众更容易接受司法办案的结果,产生出对法律和司法的认同感和服从感。

　　释法说理有利于提高司法者的司法办案水平。司法办案的过程,是司法者不断提高业务水平的过程,以案说法制度的提出,更加有利于检察机关提高整体业务素质,强化办案能力。释法说理的过程就是职业思维训练的过程,这是检察机关司法办案的一项基本功。相比较而言,法律方法乃是法律适用者的内功,而部门法知识好似招式,若功力不深厚,则招式不会有力度,法律适用的能力和水平就会大打折扣。因此,以案释法不仅有助于当事人和社会公众提高法律意识,接受法律教育,同时对司法办案者自身来说,也是他们进入法律的灵魂深处,把握法律精神和真谛的过程,同时也是提高司法办案能力和水平的过程。因此,以案释法并不是从司法者指向被司法者的单向性制度,其实它是一种存在于司法者与被司法者之间的双向沟通和交流的法律运作机制,在这种机制中,司法者受到了法律的更加严密的约束,被司法者接受了法律的洗礼和深度教化,二者同时获得提高,收取了双赢效果。

　 　以案释法应当做到三个“结合”  

　　首先,在主体上,应当将部门性释法与综合性释法结合起来。部门性释法是指检察机关某个部门在司法办案时所进行的释法活动,比如,反贪部门通过贪污受贿的案件进行官员廉政方面的释法教育,民行检察部门通过提起公益诉讼进行环境保护和资源保护方面的释法教育等等。以案释法通常是指部门性释法。但有时,以案释法需要综合进行,比如关于依法治国的重要性,关于全民守法的重要性,关于司法改革的重要性等等,通过检察机关司法办案的过程进行相关的法治宣传教育。这样的以案说法则需要综合部门来进行,比如,由司法改革部门来进行司法改革的宣传教育,由法律政策研究部门来进行法治建设和司法政策方面的宣传教育等等。综合性释法需要依托多个部门,要有综合部门与具体司法部门或者由若干司法部门联合进行。

　　其次,在内容上,应当将程序性释法和实体性释法结合起来。在以案释法时,不仅要对实体法通过办案对当事人及社会公众进行宣传教育,同时更要注重通过司法过程进行程序法方面的宣传教育。比如检务公开、检察文书上网、参加听证、进行监督等,通过个案的处理,应强化对公民进行程序正义方面的宣传教育,使他们更加理性地维权参诉,更加能动地参与司法办案的过程,更加辩证地对待司法办案的结果,更加自觉地履行法律文书所确定的义务。

　　最后,在阶段上,应将司法过程中的以案释法以及司法结束后的以案释法结合起来。以案释法应当贯彻于检察机关司法办案的始终,在司法过程中,应当就司法的各个环节、步骤以及所涉及的法律问题、事实问题、证据问题以及程序问题对当事人进行释法说理,使当事人不仅感受到结果正义,更感受到过程正义,也就是通常所谓“不仅要使正义实现,而且要使正义以一种看得见的方式实现”。通过释法说理,使当事人不断深入地参与到司法办案过程之中,从而对司法办案的结果产生富有实质意义的影响,最终心悦诚服地接受办案的结果,彻底化解矛盾,维护社会公平正义与和谐稳定。

　　总之,以案释法是检察机关在司法办案中应当长期坚持的一项重要制度,这项制度使检察官司法办案彰显出了新的思维,其虽刚刚启动,但可以预见的是,该项制度长期坚持下去,将会产生多方面的价值和意义,它不仅是检察改革的一个组成部分,同时也从一个重要的方面,助推检察改革的深化进行,使中国特色的检察制度进入新的发展阶段。

　　(作者为中国人民大学教授)