专家：中国养老金制度“碎片化”是不争事实
养老金并轨改革的主要阻力在于一些被改革的对象。这不是觉悟的问题,而是一个最基本的经济人假设:没有哪个人会主动放弃已有的或者潜在的利益,特别是这些利益已经制度化、固化了
编者按
2015年的中国,全面推进依法治国这一战略部署开始发力提速,立法显得格外特殊而重要。那些或将颁布实施、或将走入立法程序的法律法规既关乎国家的改革前景,也与百姓的日常生活息息相关。
从养老改革到环境保护,从医疗改革到资本市场改革……这些领域即将出台和实施的新法新规,将如何影响中国这艘“巨轮”的走向,如何改变身处“巨轮”上的每一位乘客的生活?从今天开始,《法制日报》视点版推出“关注2015影响你我生活的新法新规”系列报道,为你一一解读。
对话动机
国务院近日发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,引起社会高度关注,被解读为“十几年来难以启动的企业和机关事业单位养老金并轨改革终于破题”。
用人力资源和社会保障部副部长胡晓义的话说,这项改革牵动各类群体数以亿计人的切身利益,同时关系到今后几十年甚至上百年的国家经济社会发展,所以必须慎之又慎,全面综合平衡。
国务院此项改革决定的亮点以及今后改革的重点是什么,将如何影响我们的生活?《法制日报》记者与中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔展开了对话。
对话人
中国政法大学法和经济学研究中心教授 胡继晔
养老金并轨具有里程碑意义
记者:国务院近日发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。这份决定意味着养老金“双轨制”正式终结,3700万名机关事业单位工作人员与企业员工一样,将纳入统一的养老保险制度体系。对此,你如何评价?
胡继晔:从2005年通过的公务员法、2010年通过的社会保险法、2014年7月1日起开始实施的《事业单位人事管理条例》这些法律法规条文来看,公务员保险制度和社会保险制度保障的人群虽然不同,但保障内容是一样的,都是五项基本保险。此次改革提出党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度,意味着中共十八届三中全会提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”的总方针进入落实“公平”的新阶段,回应了公众对“双轨制”不公平的关切。
记者:你所说的“不公平”作何解释?是否可以这样理解,建立机关事业单位与企业统一的基本养老保险制度,是为了解决在养老保障方面的公平性问题。
胡继晔:这里的不公平,源于中国社会保障制度改革的路径选择。1992年,中国明确提出以社会主义市场经济为经济体制改革目标,社会保障制度最初是作为国企改革的配套措施,未涉及机关事业单位。1997年国务院“26号文件”建立了“社会统筹与个人账户相结合”的企业基本养老保险制度。后来,社保改革从国企逐步推向集体企业、民营企业、外资企业。
现在,几乎所有企业职工都已参保。其间也有几次事业单位的改革试点,但这些试点总体不成功,发展到今天,就出现了企业与机关事业单位“双轨制”的局面。机关事业单位和企业的养老金差距不断拉大。
全国人大财经委在2014年中开始的对统筹推进城乡社保体系建设情况的问卷调查显示,49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不满,公众对社会保障制度公平的要求由此可见一斑。
此次通过的改革方案将党政机关和事业单位一并纳入,在中国养老保险制度改革中具有里程碑意义。中国的社保改革此次将公务员纳入,消除了上半年《事业单位人事管理条例》颁布后很多人认为公务员不进入社保体系的疑虑,是此次改革最大的亮点。
记者:有专家接受媒体采访时表示,目前中国社保体系“碎片化”严重,养老金有三轨制甚至七轨制。你认为我国的养老金制度目前是什么现状?
胡继晔:目前我国的养老金制度“碎片化”是不争的事实,养老金有三轨制甚至七轨制也有一定的道理。除了广受诟病的机关事业单位与企业的“双轨制”之外,其实还有农村和城市居民养老待遇的差别、同在企业内部正式工与劳务派遣工的差别、同在事业单位内部全额财政拨款与部分自收自支的差别、不同地区之间的差别等等,如果全部详细罗列出来,估计会远远超过“七轨”。这样的碎片化和多轨并存的情况肯定是不公平的,更不可持续,所以必须改革,朝着更加公平的方向“并轨”。
建立职业年金可减轻改革阻力
记者:在《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》出台前,山西、上海等城市已经在试点养老金并轨,但基本处于停滞状态。你认为改革的阻力是什么?
胡继晔:2008年2月,国务院常务会议通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、重庆、广东5省市先期开展试点。试点数年,仅广东推行了“半拉子”试点,结果在试点中暨南大学有30多名教授提前退休。试点失败的主要原因在于各群体间的利益很难协调,同时也再次证明在工资、养老、社会福利等问题的改革中的“棘轮效应”,即单方向运转,只能涨不能降,否则容易激发社会矛盾。
养老金并轨改革的主要阻力在于一些被改革的对象。这不是觉悟的问题,而是一个最基本的经济人假设:没有哪个人会主动放弃已有的或者潜在的利益,特别是这些利益已经制度化、固化了。你能够想象一个高明的外科大夫可以给自己动手术吗?一般是很难的。但如果麻醉准备充分、没有别的外科大夫、又必须要动手术的情况下,给自己动较小的手术还是可以的。并轨后利益分割就是这样的手术,只要中央有“壮士断腕”、“刮骨疗毒”的决心和信心,并轨这样的手术是完全可以动的。
记者:此次改革提出职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进,这种制度设计背后的用意,是否是为了减少改革的阻力?
胡继晔:上述两个“同步”符合机关事业单位职工的预期,是改革成功的基本保证。机关事业单位职工包括公务员、医生、教师、科研人员等群体,处于社会管理、社会服务的中枢位置,是我们这个社会得以保持正常运行的中坚力量。
中国机关事业单位职工改革的重点应当放在弥补改革后待遇降低的部分,建立职业年金就成为必选项,而不像企业年金那样是企业自愿建立。
基于“棘轮效应”,机关事业单位职工养老保险制度改革与完善工资制度同步推进就意味着涨工资。由于种种原因,公务员法中“国家建立公务员工资的正常增长机制”的规定并未完全得到落实,而此次改革将实行单位和个人缴费,为确保改革后机关事业单位职工个人收入不下降,所涨工资至少能够覆盖个人缴费部分,以减轻改革阻力。
未来改革应进入法治化轨道
记者:你曾指出,“此次改革可用‘壮士断腕’来形容,为了确保改革的成功,待遇调整机制与计发办法同步改革、改革在全国范围同步实施是必要保证”。对此应该如何理解?
胡继晔:企业职工退休金待遇调整已经实现了“十一连调”,总体上缩小了企业和机关事业单位退休待遇的差距。实际上,一些垄断性国企如石油、电力、烟草等,由于有企业年金等补充养老保险待遇,其退休待遇已经超出了很多机关事业单位职工,应该具体分析。
公务员法第七十六条规定,“国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”,未来机关事业单位职工退休金待遇调整机制与计发办法应进入程序化、法治化的轨道,使他们有稳定的预期。所有这些改革措施在全国范围同步实施,则可避免重蹈此前事业单位改革试点的覆辙,奠定改革成功的基础。
记者:决定规定,机关事业单位建立与企业相同的“统账结合”的基本养老保险制度,由单位和个人共同缴费。单位按工资总额20%缴费,个人按本人缴费工资8%缴费。同时,机关事业单位将建立职业年金制度,单位和个人按照“8%+4%”的缴费比缴纳。这意味着单位要缴纳28%的费用,这部分资金如何解决?
胡继晔:机关事业单位养老金此前就是财政来解决的,以后大部分还是应当由财政来解决,当然学校、医院等单位也会从自筹资金中解决一部分。
记者:未来的改革重点是什么?
胡继晔:目前虽然改革的细节尚未公布,但旧制度即将打破已经明确。不破不立,未来机关事业单位养老保险制度改革重点将是如何建立公务员、教师、医生等不同职业的职业年金,这些职业年金如何投资保值增值以及如何建立工资和养老保险待遇的制度化调整机制。在基本解决社会保障制度公平性之后,未来如何实现可持续的挑战将更为严峻。 (廉颖婷)