为农村发展“造血”
13.11.2014 17:16
本文来源: 国土资源厅
民安镇1万多户农村家庭中，有超过1/5建了新房不拆旧房，原宅基地空置。在用地需求刚性上升、用地供给刚性制约的严峻形势下，如何把这些闲置宅基地整治利用起来，促进土地资源的节约集约利用？
自2013年5月以来，广西国土资源厅将探索创新的目光，从民安镇扩至全自治区所有村庄，向闲置宅基地盘活利用聚焦。
调查摸底——
全自治区农村“建新不拆旧”与闲置住宅涉及土地5800多公顷
2013年7月，广西厅部署开展了农村住宅“建新不拆旧”与闲置状况调查，以广西国土资源规划院为项目承担单位，并把民安镇作为工作试点。试点调查以自然村为基础单位，采用小型无人机航拍结合地面测量的方法，逐户调查和统计未拆旧宅、“一户多宅”的房屋所有人、坐落、面积、用途、闲置原因、整治意愿等情况。
调查显示，民安镇农村“建新不拆旧”与闲置住宅共涉及2326户，占全镇农村总户数的21.84%；涉及面积20.17公顷，占农村居民点总面积的5.94%。超过1/5的农民建 新房不拆旧房，当地农村住宅闲置的现象较为普遍。
2013年9月，为分析评价未拆旧宅和闲置住宅的利用潜力，广西厅把调查范围扩大到自治区行政辖区范围内的全部村庄用地，以县级为基本单位组织开展调查，逐户查清全区1395万户农村居民的住宅用地情况。为此，调查采用内外业结合的方法，在制作调查底图的前提下逐个村庄摸底调查，并逐级汇总。调查显示，广西农村“建新不拆旧”与闲置住宅涉及农村总户数的5.47%，涉及面积5800多公顷，占农村居民点总面积的1.05%。无论从户数还是从面积上看，所占比例都较小，住宅闲置现象总体上不是很普遍。
然而，农村住宅闲置在一些“点”上颇为突出，尤其在玉林、钦州和桂林三市，涉及面积占自治区总量的65.74%；从比例上看，钦州、玉林、北海分别有1/5、1/10和1/10的农民存在“建新不拆旧”或闲置住房问题。广西国土资源规划院专家分析认为，闲置住宅密集区多为农村较富裕、经济较发达的地区，主要分布在桂东南和桂东北，桂中、西、西南和西北部地区分布较少。
解析原因——
规划布局零散混乱、法治意识缺乏等，影响农村现代化进程
调查全面摸清了当前广西农村宅基地利用中存在的主要问题，包括：“空心村”、闲置土地没有得到有效盘活，“一户多宅”现象不同程度地存在，农村居民点布局散乱和土地利用效率低，农村宅基地确权登记工作相对滞后。“农村大部分人沿袭了‘有天有地，单门独户’的居住模式，建筑容积率小，规划布局零散混乱，影响了农村现代化进程。”广西国土资源规划院一位负责人说。
调查人员发现，绝大部分村民都缺乏土地法律法规意识，宅基地私有观念根深蒂固，是农村住宅闲置产生的重要原因。同时，由于居住分散、农村居民点点多面广，宅基地建设缺乏科学合理的规划，给执法监管带来了重重困难。
闲置宅基地的整治利用价值是显而易见的，那么，如何才能把规模颇大的农村闲置宅基地盘活利用起来，使之成为破解保障发展、保护资源难题的一项重要举措？制约农村闲置宅基地整治利用的症结在哪里？
2013年11月，广西国土资源规划院在广泛调查摸底、深入分析研究的基础上，拟定了《广西农村住宅建新不拆旧与闲置状况整治利用政策研究报告》。报告认为，影响农村闲置宅基地盘活利用的根本原因是：缺乏宅基地有效退出机制和具体操作办法，缺乏政府强有力的组织推动，缺乏完善的保护农民利益的制度机制。“广西尚未制定出台宅基地退出的激励补偿机制和具体办法，农民就是有心退出闲置宅基地，也没有实现的途径。”项目负责人覃开阳一语中的。
闲置宅基地退出过程中的农民利益保护问题，也是一大关键症结。对进城务工或迁居城镇的农民来说，由于在城镇的就业、居住、养老、医疗、教育等各方面权益保障机制不完善，只能依赖闲置在农村的土地使用权。如果对他们的闲置宅基地进行整治，就必须建立一套完善的政策制度来保障，免除农民的后顾之忧。此外，还有一定数量的农村闲置宅基地属于违法建设用地，也给整治复垦和盘活利用带来了很大阻力。
政策破题——
采用“先复垦、后挂钩”的整治利用模式，挂钩收益全部反哺农村
经过一年多的调查研究和实践探索，广西在整治利用农村闲置宅基地上 终于形成了制度化的政策措施。2014年 7月，自治区政府办公厅转发了国土资源厅《关于农村闲置宅基地整治利用实施意见》，标志着针对闲置宅基地如何整治利用的政策研究由此破题。通过整治利用闲置宅基地，引导农村人口向城镇、中心村集聚，促进土地向规模经营集中；利用城乡建设用地增减挂钩平台，将腾退的建设用地指标用于保障经济发展用地需求，切实缓解用地指标压力，成了广西厅自上而下的共识。
在政策研究成果基础上，广西厅提出以城乡建设用地增减挂钩为主要抓手，多种方式盘活利用农村闲置宅基地的政策意见，具体为：对村内有新增宅基地需求的，优先利用闲置宅基地保障；对零星分散的闲置宅基地，整治后用于体育、文化、卫生、养老、休闲绿地等公共基础和服务设施建设；对区位条件和交通条件相对较好的闲置空心村落进行整体拆除，在原址上科学规划建设新村；闲置宅基地要优先复垦为耕地，复垦后由村集体经济组织优先承包给原宅基地使用权人耕种；对不符合复垦为耕地的农村闲置宅基地，要因地制宜复垦为林地、园地等农用地。
采用“先复垦、后挂钩”模式，挂钩收益全部反哺农村，是广西整治利用农村闲置宅基地的最大亮点。该厅明确，对增减挂钩项目建新地块实行有偿供地，所得收益应全部返还农村，用于农村闲置宅基地整治利用所需的复垦工程费、农民经济补偿、农村基础设施和公共服务设施建设。各市、县（市、区）可从本级管理使用的耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金中安排资金，用于将农村闲置宅基地复垦为耕地。因自行迁入城镇、扶贫生态移民整村搬迁等，自愿全部退出原宅基地进行整治复垦的农户，各市、县从耕地开垦费、建新地块有偿供地的所得收益中安排补助奖励。
本文来源: 国土资源厅
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