"土十条"出台 代表:落实谁污染谁治理亟须配套措施

新华社记者马研编制 

　　6月25日是“全国土地日”。去年的这一天,首份全国耕地“体检”报告发布。报告显示,我国有3488万亩重金属中重度污染或超标耕地,耕地污染形势严峻。

　　今年3月,十二届全国人大四次会议期间,全国人大环资委副主任委员袁驷在新闻发布会上回应“镉大米”事件时表示,土壤污染与大气、水污染相比,其成因更为复杂,大气的沉降、水污染、工业污染、建筑污染、交通运输污染、农业面源污染、矿山开采污染、垃圾污染等,都可能最终影响到土壤,土壤污染的治理难度更大,对其有效防治也更为迫切。

　　今年5月31日,《土壤污染防治行动计划》历经50余次修改后出台,共十条,35项,简称“土十条”。根据“土十条”,我国到2020年土壤污染加重趋势将得到初步遏制,土壤环境质量总体保持稳定;到2030年土壤环境风险得到全面管控;到2050年,土壤环境质量全面改善,生态系统实现良性循环。“土十条”还对土壤安全利用提出了具体要求,明确指出重度污染的土壤严禁种植食用农产品。

　　人们期待“土十条”落地生根,从此吃得放心、住得安心。

　 　解读:“土十条”有哪些亮点  

　　全国人大代表、西南大学资源环境学院院长谢德体是我国土壤资源领域的专家,多年来一直在深入研究土壤污染防治问题。

　　在接受本报记者采访时,谢德体介绍说,目前全国耕地质量整体偏低,中低产田比例达2/3,坡耕地约占40%;土壤养分失衡较为普遍,耕地基础地力对粮食产量的贡献率为50%左右,远低于欧美等国70%到80%的水平;土壤资源利用强度大,利用方式复杂,农用化学品施用多,这种生产方式对土壤质量产生深刻影响,导致部分耕地因受到中重度污染已不宜耕种粮食作物。

　　全国人大代表、湖南永清环保股份有限公司董事长刘正军近日接受本报记者采访时表示,“民以食为天”,粮食安全是天大的事。复杂严峻的耕地污染问题,已经成为直接影响人民群众生命健康和社会和谐稳定的巨大隐患。推进土壤污染治理,应优先治理耕地,确保粮食安全。

　　摸清底数是土壤污染防治的前提。“土十条”规定,我国将建立土壤环境质量状况定期调查制度,每10年开展1次。而且,每年要重点调查一个地方,还将建立全国土壤污染监测体系。谢德体表示:“这样的好处是,能够随时掌控土壤污染状况。这条可以说是一大亮点。”

　　“推进土壤污染防治立法,建立健全法规标准体系是第二个亮点。”谢德体说,他曾在全国两会上提过相关议案,如今被写入“土十条”。依据“土十条”,我国将加快推进立法进程,配合完成土壤污染防治法起草工作。适时修订污染防治、城乡规划、土地管理等与农产品质量安全相关的法律法规,增加土壤污染防治有关内容。到2020年,土壤污染防治法律法规体系基本建立。

　　百姓的“吃”和“住”都与土壤环境息息相关。谢德体介绍说,近年来发生的土壤污染事件主要集中在农产品安全和人居环境安全两个方面。

　　“土十条”提出,要按污染程度将农用地划为三个类别,实施农用地分类管理,保障农业生产环境安全。谢德体说:“我国粮食产量连续12年增产增收,每年达到6.2亿吨。人类食用量仅为2亿吨左右,其他均为饲料用粮和工业用粮。可以选择没有污染或者轻度污染的耕地种粮,重度污染的土壤则可以退耕还林,发展生态。这是‘土十条’的又一大亮点。”

　　难点:落实“谁污染谁治理”,亟须配套措施  

　　“土十条”亮点很多,人们更关注它能否落地生根。

　　刘正军说:“‘土十条’的出台是非常有意义的开始。但是,要落地生根,还要以‘土十条’为起点,尽快出台一系列配套措施。”

　　“比如,‘土十条’规定‘谁污染谁治理’,但是过去一些污染企业和个人都找不到了,只能政府负责。可是政府没有那么大财力,那么社会资本如何引入?它的回报是什么?都应该明确。”刘正军说,土壤修复需要巨大的资金投入,而“土十条”对资金只作了原则性规定,离资金的落实到位还有很长的路要走,亟须出台一系列有操作性的实施细则。

　　记者注意到,“土十条”在每条具体工作后,都附上牵头部门和参与部门,一目了然。同时,还强调部门协调联动,定期研究解决重大问题。然而,各部门分工是否合理?谁来监管?“土十条”尚未明确。“土十条”中对修复期限也没有明确规定,如果一直得不到修复,谁来承担责任?在刘正军看来,落实“土十条”,还需要立足国情、科学决策,防止执行中出现层层落实的递减效应。

　　从2013年就开始向全国两会提交“耕地质量保护立法”议案的全国人大代表、江苏省盐城市耕地质量保护站站长秦光蔚表示,现有法律法规对耕地质量的保护有零星的表述,但是执法权不清晰,不利于系统地保护耕地质量。

　　秦光蔚希望尽快制定一部国家层面的耕地质量保护法。她在议案中提出,耕地质量保护立法应从耕地质量监管、投入、管护、责任追究等四方面完善现有制度:在监管上,法律应该明确农业、国土、环保、水利等各部门分工。同时从法律层面上推进并建立耕地质量监测和预警预报系统;在投入上,应该将耕地质量建设与管理经费列入各级财政预算,土地出让收入中拿出一定比例用于耕地质量保护;在管护上,从法律层面对用肥用药、浇灌水质等进行要求。同时按照“谁污染谁治理”的原则,组织污染耕地改造、改良和修复工作;在问责上,对破坏耕地质量的行为给予处罚,向耕地排放或者倾倒废水、废气、固体废弃物等违反《中华人民共和国环境保护法》的行为,应由环保部门给予处罚,构成犯罪的应依法追究刑事责任。

　　细节决定成败。谢德体建议,各地方政府制定实施细则时,除了要进一步明确责权利,还要明确经济保障机制。“‘土十条’提到,2017年年底前,出台农药包装废弃物回收处理、工矿用地土壤环境管理、废弃农膜回收利用等部门规章。但是,目前对经费保障没有更多规定。”谢德体说,实践证明,没有财政保障会很难落地,秸秆和电池的回收利用就是例证。

　　全国人大代表、北京市金杜(广州)律师事务所主任吴青认为,在严控新增污染方面,可以增加对新增污染的环境质量考核及责任追究内容。如果各地有新增污染出现,则新增污染将被视为当地环境质量下降的证据,并据此作为对党政领导干部考核任用及责任追究的依据。

　 　建议:引入市场手段,解决资金瓶颈  

　　依据“土十条”,为推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究,我国将建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。看到这条规定,秦光蔚建议重点整合现有化验室资源。

　　“其实,相关检测使用的仪器都差不多,重复建设会造成巨大浪费。建议县级以上政府整合食品、环境、农业等检验资源,实现资源共享。”秦光蔚坦言,实验室、科研基地没必要遍地开花,她建议重点建设省辖市一级的综合化验室。毕竟土壤污染修复需要巨大的资金投入,还是应该把钱用在刀刃上。

　　刘正军也表示,实验室和科研基地的建设,不一定动用政府的行政力量来建,这样很容易造成浪费。他建议引入市场竞争机制,“谁的效率高,成本低,专业化程度高,管理水平高,就由谁来建。”刘正军说,引入市场机制的优势在于,检测结果更准确,更有利于第三方监管,保持独立性和公正性。

　　投入巨大、资金瓶颈是土壤修复不能承受之重。有数据显示,中国约有333万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种。据此计算,完成全国污染土地治理,所需资金将非常惊人。中国人民大学环境学院副教授蓝虹曾向媒体表示,即使采取土壤修复成本较低的植物修复法,每公顷耕地的修复成本也将达到30万元,所需资金总额高达6万亿元。

　　全国人大代表、鸿达兴业集团董事长周奕丰将自己对土壤污染的关注落实在了实际行动中。2013年7月以来,他自费1000多万元,组建专家团队行程2000多公里,实地调研韶关、清远、茂名等地土壤污染问题,在形成治理方案和建议的同时,开发出酸性土壤调理剂,并用于被污染土壤的治理。

　　土壤修复需要大量的资金投入。周奕丰建议政府采用市场经济的做法,鼓励以工商业反哺农业,通过市场化、社会化的方式鼓励社会资本投资、参与土壤改良和污染的治理工作,鼓励社会各界,尤其是民营企业投资、参与土壤的污染防治与治理工作。

　　“社会资本灵活、高效、创新性强,在土壤污染防治中引入社会和民间资本,可充分获得市场资金的支持,解决土壤污染治理投入大而产出缓慢的后顾之忧。”周奕丰说,有关社会资本如何参与的问题,首先要明确“谁污染谁付费,谁治理谁受益”的原则,可以采取土地指标置换、治理后的土地流转给治污者等多种方式,让社会资本广泛参与。

　　除此之外,他还建议效仿发达国家,设立土壤“超级基金”。资金来源可从工业指标和商业指标中提取,采用政府性信托基金运作模式,专人投资管理,独立核算。

　　■相关链接  

　　“土十条”将如何影响我们的生活  

　　“土十条”能否让百姓吃得放心、住得安心?  

　　“土十条”提出,实施农用地分类管理,保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地划为三个类别,未污染和轻微污染的划为优先保护类,轻度和中度污染的划为安全利用类,重度污染的划为严格管控类。对建设用地实施准入管理,建立建设用地调查评估制度,逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单,分用途明确管理措施。

　　“土十条”将给农业和农民带来什么?  

　　“土十条”提出控制农业污染,加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。针对农用地特别是耕地提出一系列严格保护措施,将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田,实行严格保护,确保其面积不减少、土壤环境质量不下降;严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。

　 　已经被污染的土地,该怎么办?  

　　根据“土十条”,对受污染耕地不能简单采用弃耕或改变为建设用地等方式处理,需要按照“依土定用、土尽其用”的原则,采用农艺措施调控、替代品种种植、种植结构调整等方式,阻断土壤中污染物向农产品转移,确保农产品质量安全。

　　土地出了污染问题,谁来负责?  

　　“土十条”提出,按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则,全面落实土壤污染防治属地责任;探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制;明确地方各级城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门在土壤管理方面的职责,建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门间的信息沟通机制,实行联动监管。

　　(据新华社)