右江区征地拆迁环节村、社区“两委”人员职务犯罪分析

  近年来，随着城乡一体化进程加快，征地和拆迁成为热点问题，成为该领域职务犯罪的“重灾区”。涉农职务犯罪数量也在不断上升，农村土地征用拆迁成为农村基层组织人员职务犯罪多发易发的领域。2012年以来，右江区检察院共查办征地拆迁领域职务犯罪案件10件12人，其中，犯罪主体为村、社区“两委”人员的有7人，占总人数58.33%。从统计数据来看，征地拆迁领域村、社区“两委”人员引发的职务犯罪呈上升趋势。因此，加强对征地拆迁领域村、社区“两委”人员职务犯罪特点及预防对策研究，已经成为我区职务犯罪预防工作的一项重要内容。

一、基本案情

（一）黄某贪污征地拆迁补偿款案

被告人黄某，男，1970年出生，广西百色市右江区人，大专文化，中共党员。2005年6月至11月，黄某在担任右江区龙景街道办事处大湾村党支部书记、村委主任期间，参加右江区龙景街道办事处大湾村沙洲屯和大湾屯的那吉航运枢纽工程征地补漏工作，并参与征地补偿款的发放工作。在开展那吉航运枢纽淹没区征地复核工作中，黄某为侵吞国家征地补偿款而向原右江区国土资源局工作人员黄家某要求虚列征地面积。虚列五户村民的土地被征用面积，虚列重报土地面积共计33.23亩。2007年5月百色市国土资源局与大湾村上芹屯3组签订征收土地协议书，征收3组集体土地面积为41.17亩，征地补偿款共计人民币829671.72元，虚列旱地33.23亩获得的那吉航运枢纽土地补偿费和安置补偿费共计548693.76元。随后，黄某将829671.72元征地补偿款转入其自行以大湾村3组名义在广西百色市右江农村合作银行开设的集体帐户，并将虚列旱地33.23亩获得的土地补偿费和安置补偿费548693.76元占为己有。

（二）黄一某挪用征地拆迁补偿款窝案

被告人黄一某，男，1968年11月出生，广西百色市右江区人，大专文化，中共党员。黄一某在担任百色市右江区龙景街道办事处江凤村党总支部书记兼村民委主任期间，得知江凤村江坝组征地拆迁补偿款已拨到该组集体帐户尚未发放给群众后，以其经营的农场资金周转困难为由向时任江坝八组组长李某（已判刑）提出借该组征地拆迁补偿款31万元。李某于2006年12月9日持村委会证明到农村信用社，以支付黄一某妻子覃某高速公路征地拆迁补偿款为名，从其管理的本组集体帐户上的征地补偿款转帐31万元汇入覃某的帐户，供黄一某使用。后因江坝八组征地补偿用户要求领取征地补偿款，黄一某向江凤村那模十组组长胡某提出借该组征地补偿款31万元用于偿还江坝八组的借款。胡某于2007年8月16日持村委会证明到银行以支付周转资金为名从其管理的本组集体帐户上的征地补偿款转帐31万元汇入江坝八组的集体帐户。之后，黄一某又向江凤村那元六组组长周某提出借该组征地拆迁补偿款15万元归还那模十组的部分借款。周某于2007年11月8日持村委会证明到银行，从本组集体帐户上的征地拆迁补偿款转帐15万元汇入那模十组的集体帐户。

二、村、社区“两委”人员职务犯罪案件的主要特点

（一）涉案主体身份相对固定，犯罪主体大多是农村基层组织人员，包括街道社区村党支部书记、村委会主任、村民小组组长等。村两委班子成员犯罪现象普遍。首先，“一把手”犯罪现象较为突出。如村党支部书记、村委会主任，他们具有一定的人、财、物支配权和管理权，几乎每一起案件都涉及村书记或主任，或者书记主任共同犯罪。其次是两委委员、其他基层组织人员也参与犯罪，如上述黄一某挪用征地拆迁补偿款窝案，该案中，黄一某和李某均系村党总支部书记兼村民委主任，胡某、周某系村组组长。村干部勾结其他基层组织人员相互勾结，共同实施犯罪，随意挪用村民征地拆迁补偿款。

（二）作案形式通常是以共同犯罪为主，窝案、串案现象突出，集体贪腐成为常态，单独作案的较少。村干部职务犯罪的形式已由过去个体腐败向群体腐败转变。他们往往由村、社区“两委”人员与村民小组组长以及财务人员互相串通，相互勾结，联合作案，其中村、社区“两委”人员起主要作用，是犯罪的主犯或教唆犯，村民小组组长以及出纳、会计等财务人员起次要作用，是犯罪的从犯。窝案串案现象越来越突出，呈现出村支书、主任带头，两委干部共同参与的现象，往往查处一人就牵出一个腐败窝案，造成村、社区两委班子成员“拔出萝卜带出泥”的局面。

（三）犯罪手段多为采取虚报冒领、造假骗取，涉及的罪名以贪污罪、挪用公款罪为主。从查办案件的情况来看，发案主要集中在土地征收补偿款的发放领域，有的农村“两委”人员利用职务便利，在征地拆迁过程中，虚构征地拆迁项目或编造虚假姓名，或冒用亲属的名义，用亲属尤其是配偶的名义申报登记和领取补偿费；冒用他人的名义，以其他村民的名义签字冒领；虚报补偿对象的数量，让自己信得过的村民在虚假的领款单上签字，从中骗取拆迁补偿款或套取集体土地补偿款；有的在征地拆迁中违反程序，暗箱操作，虚列开支，套取征地拆迁补偿款占为己有或挪为他用。这类犯罪中智力因素较少，作案手段简单直接。随着右江区经济发展和城市建设的需要，高速铁路、高速公路等以及城市建设所征用的土地越来越多，政府的各项征地补偿款的到位后，基层组织人员利用经手征地补偿款的便利条件，对群众隐瞒补偿款项，待征收土地补偿款拨入集体帐户后侵吞，或者采取虚构事实、制作虚假协议、提高补偿标准等方式骗取公款。征地工作组成员串通一气合伙作案，加大土地丈量面积，骗取土地补偿款，共同分赃骗取到的征地补偿款，这类职务犯罪成为当前右江区征地拆迁领域犯罪的一个新特点。

（四）作案手段隐蔽，跨越时间长，查处难度大。村、社区“两委”人员虽然属于基层组织人员，官位不高，但却是村里的一、二把手，他们所面对的是淳朴无知、对征地拆迁补偿的相关法律法规认知甚少的群众，这些群众对其直接领导和管理者，只能持相信的态度，任其利用和欺骗也毫不知情。随着犯罪人员反侦查能力的提高，往往采取各种隐蔽的手段进行犯罪，如有利用做几本帐的方法逃避检查，也有通过虚开发票的方式套取国家资金，还有的甚至毁灭或拒不提交有关账簿，增强了侦查人员办案的难度。

（五）犯罪的目的基本为侵财，形式多样。村、社区“两委”人员在在征地拆迁领域职务犯罪的形式和手段主要表现为虚报冒领、侵吞、截留、挪用征地拆迁补偿款等侵财犯罪。农村干部将本属于农民的征地拆迁补偿款项以各种名义，挪为己用；或将通过虚报冒领手段骗取的专项款物直接截留装入个人腰包。

（六）社会危害性较大，影响恶劣。征地拆迁领域职务犯罪的危害后果非常严重。一方面在征地拆迁中导致国家资金大量流失，给国家造成经济损失；另一方面征地拆迁工作往往直接侵害到群众的切身利益。目前农村经济条件还相对滞后，涉农资金对于农民生活有较大影响。村、社区“两委”人员的贪污腐败不但破坏了惠民利民政策和法律在农村的实施，而且恶化了村干部群体在群众心中的形象。容易导致群众的强烈不满，激发社会矛盾，很容易联名举报、集体上访，甚至越级上访，造成农民群众对党和政府的公信力降低，导致极其恶劣的社会影响，严重损害党和政府在群众心中的形象，破坏农村社会稳定。如上述的黄某贪污征地拆迁补偿款案就导致了该社区大湾村群众的集体上访事件。

三、征地拆迁环节村、社区“两委”人员职务犯罪原因

（一）征地补偿过程中蕴藏着巨大的经济利益，征地拆迁补偿款成了“唐僧肉”，人人欲分而食之。近年来，随着右江区城市化进程的加快，城郊、村、社区的土地日益升值。土地是农村最重要的资源，在农村土地征用过程中，由于土地的性质发生了改变，原来的农村集体土地变为建设用地，在征地补偿上必然要由集体土地的所有者即村委会来参与和协调。村干部作为集体土地的管理者，又是协助乡镇参与土地征用的参加者，同时又作为被征用土地的获益方，而一些村庄村务公开流于形式，财务管理混乱，为滋生贪腐提供了适宜的“温床”。因而以公谋私的可能性就不可避免，在不少地方征地拆迁的过程中，本该扮演组织者的“村官”，实际上却成了转移财富的“操盘手”。这也是在农村征地补偿领域中滋生腐败的根源之一。

（二）犯罪主体法律意识淡薄，个人观念强，存在侥幸心理。从调查情况看，村、社区“两委”人员受过法律教育的很少，很多都是土生土长的农民,文化水平相对偏低，法律意识淡薄，对违法、犯罪认识不清，不能正确认识自己的行为可能带来的法律后果，官僚主义作风根深蒂固，享乐思想极其严重，把人民交给的权力作为徇私的工具，一旦有机会，就铤而走险，利用职务便利，攫取公共财产。作为村干部，手握人民赋予的权利，不充分发挥权利应有的效用和机能，用权利为国家、为人民群众谋福利、反而将权利作为私人武器谋自身利益。因此，法律意识淡薄，心存侥幸，是导致村、社区“两委”人员职务犯罪高发的直接原因。

（三）村、社区“两委”人员权力过于集中，监管乏力。现行村民委员会组织法规定村委会是“自我管理、自我监督、自我服务”的自治组织，因而在某种程度上使得村干部接受上级党委、政府的制约较小。现行土地征收拆迁制度存在漏洞,管理措施不落实,特别是对村干部协助政府从事公务的行为缺乏有效的监督，村、社区支书、主任等“两委”人员在许多事务上既是管理者又是实际操作者，权力过于集中。其权力体现在征地补偿方面，政府在征地拆迁的实际操作上，往往需要由村委会主任、村书记等村干部来协助本村、社区征地拆迁工作细节，如宣传政策、土地丈量、登记造册、资金领取、资金发放等，这些都由村干部协助完成。而这些环节极易出现漏洞，为村、社区“两委”人员职务犯罪提供了空间,使其欺上瞒下，肆意骗取国家征地补偿款。征地补偿款下拨到村里后，除了部分支付给村民外，剩余的部分留在村集体，怎么管理使用，相关政策法律没有作出具体规定，这也给村、社区“两委”人员提供了腐败的空间。

（四）财务管理松散,制度执行不严，缺乏透明度。各村、社区普遍存在着不同程度的财务制度不健全、有章不循、管理松懈的问题。而一些村庄村务公开流于形式，有的一人身兼村支书、主任数职，一个人既管审批，又管现金支出，对重大收入、支出既不向村委会汇报，也不向村民大会报告。财务管理混乱，为滋生贪腐提供了适宜的“温床”。绝大多数发案单位账目设置不规范、账目不清,单据、凭证不全,甚至公私帐户混用，一切开支均由村主任或主要负责人掌握,财务审批不严格。为保证集体土地上的征地拆迁能顺利进行，政府部门往往委托村级自治组织进行“包干”，对过程监管不足，一些村庄村务、财务又不够透明，留下了权力寻租空间。一些干部身兼数职，从事财务的会计出纳对业务知识知之甚少，有的也只是仅凭多年积累下来的经验，会计知识浅薄，帐务处理随意性大。“白条子”出入账、随意审批、自收自支、虚假发票冲帐等不规范行为较为普遍。特别是对拆迁补偿款、土地出让金、集体资源承包租赁款等资金缺乏严格的管理制度，这些因素为犯罪提供了相当便利的条件。

（五）政策宣传不到位，村务公开流于形式，民主监督形同虚设。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括本村的财务收支情况、重大事项的决策情况等等。各项政策在农村基层的宣传和实施过程中，有些地方很难落到实处。不少农村的村务公开特别是财务公开流于形式，有的虽然实行了财务公开，但敷衍了事，项目不齐全、内容不具体、财务公开时间随意。有的村干部为了达到谋取私利的目的，对上级政府的精神和优惠政策不做宣传，自己却暗箱操作。加之土地补偿款分期分批到位、周期长，无法将监督情况向村民代表大会和主管部门反馈，致使民主监督形同虚设。

四、村、社区“两委”人员职务犯罪预防对策

（一）加强法制宣传和教育，提高村、社区“两委”人员的法律意识。要不断深入研究和探索在农村预防职务犯罪的有效途径和方法，强化预防措施，提高预防水平，要结合典型案例加强对农村基层组织人员的教育。加强同纪委联合，利用检察机关的警示教育基地对乡村基层干部开展警示教育，并确保收到良好的社会效果。

（二）加大宣传教育力度。一是加强法制、思想道德教育。通过法制宣传促使征地拆迁工作人员的权力在法制化、制度化轨道中执行，正确行使手中的权力。二是延伸法律触角，深入村、社区扩大宣传力度，增强人民群众的法制意识。经常深入乡村、社区，到村户、到田间地头，宣传国家土地征用政策、土地征用补偿款的管理、发放制度以及相关法律，并开展法律咨询，使广大群众对涉及切身利益的土地征用问题有进一步的了解，有利于维护自己的合法权益。三是通过警示教育，采用现实生活中的典型案例，以案释法进行教育，针对村干部法律知识缺乏的问题，为他们举办法制讲座和预防职务犯罪的专题讲座，对换届后新上任的村、社区“两委”人员进行岗前培训，提高村、社区“两委”人员预防职务犯罪意识，做到警钟长鸣。

（三）加强权力制衡监督，确保权力正确运行。加大内外监督力度，监督是预防职务犯罪的关键所在。以公开促公正，实行财务审批与管理分开，将涉农惠民政策、新农村建设的各项资金、征地拆迁补偿款等情况都纳入公开范围，让群众有充分的知情权，增强村务活动的透明度，以便接受群众的监督。加强跟踪调查，完善监督机制。审计、纪检监察部门要组织人员定期、不定期对征地拆迁补偿领域的资金发放进行跟踪检查，确保征地拆迁补偿款发放手续健全、及时到位。对群众比较关心的热点问题，如征地拆迁补偿款、重点项目等重大事务应及时公布于众，让村民积极参与公共事务的管理，切实加强对村、社区“两委”人员的有效监督。

（四）充分发挥检察职能，“以惩促防”突显成效。

一是加大对征地拆迁领域职务犯罪的预防和打击力度，严惩犯罪分子，用法律的威严震慑犯罪。作为查处职务犯罪主要力量，检察机关将严厉打击征地补偿中的职务犯罪作为一项重要工作，突出查办征地拆迁等涉及到广大人民群众切身利益的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪，严肃查处征地拆迁领域滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪，让人民群众的合法权益得到充分保障，通过对犯罪分子的严厉惩处，充分发挥刑法对犯罪分子的威慑作用，遏制此类职务犯罪的发生。在办案过程中坚持“以惩促防，惩防结合”的方针，发挥“查办一案，预防一片”的作用。对典型的犯罪案件要进行曝光，起到警示作用。通过查办一案，教育一片，有效地震慑犯罪，达到法律效果和社会效果的统一。

二是认真贯彻“预防为主、惩防结合”的方针，积极探索适合征地拆迁领域工作实际的预防职务犯罪工作方法，通过开展个案预防、案后预防工作，加强对重点岗位预防，重点对征地拆迁工作人员、村（社区）“两委”人员加强法制教育和廉政教育，预防征地拆迁中职务犯罪的发生；三是加强征地拆迁中职务犯罪案件的调查分析，探索发案规律、特点，加大职务犯罪预测和对策研究力度，不断调整改进职务犯罪预防工作，从而减少和遏制征地拆迁领域中职务犯罪的发生。

（五）联合各方力量，形成职务犯罪预防合力。一是密切联系纪检、监察、审计和国土等有关部门，相关执法部门联系，向他们发出检察建议，进一步加强对涉及农民切身利益如土地征用、补偿等工作的管理和监督，健全相关制度，通力协作、齐抓共管，扩大预防布局，从源头上预防和减少此类职务犯罪的发生。二是密切与党政部门联系，加强对涉农职务犯罪预防工作的组织领导。充分发挥乡镇检察室的作用，将预防职务犯罪工作的触角延伸到农村、社区。加大职务犯罪预测和对策研究力度，不断调整改进职务犯罪预防的工作，结合查办案件的特点和发案规律，加强征地拆迁中职务犯罪案件的调查分析，探索发案规律、特点，及时向发案单位和主管部门发出有针对性的预防建议措施，加强监督管理，健全相关制度，堵塞漏洞，从源头上预防村、社区“两委”人员职务犯罪。