张少春:在贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上的讲话

24.06.2015  19:19

财政部副部长  张少春  

同志们:

  今天,咱们在这里召开全国电视电话会议,主要任务是贯彻落实《关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》由财政部牵头起草,并经国务院第92次常务会议审议通过,以国务院办公厅名义印发。文件印发后,市场反应积极正面,都认为这是我国PPP发展史上的一个里程碑,标志着我国PPP发展进入有章可循、有据可依的新阶段。各级财政部门要认真学习领会、积极贯彻落实,着重在“”字、在“”字上做文章,确保《指导意见》各项措施能够“落地”、落到实处。

  下面,我受财政部党组委托,为贯彻落实好《指导意见》有关精神,扎实做好下一阶段工作,再谈三点意见:

  一、要深刻认识在公共服务领域推广PPP的重要意义

  对于推广PPP模式的意义,楼部长在2013年底的全国财政工作会议上,已经作了全面、深入、系统的阐述。楼部长当时指出,推广运用PPP不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。我们按照楼部长的讲话精神,经过近2年的摸索和实践,对推广PPP工作逐步有了一些新的认识和体会。归纳起来,突出体现为“四个转变”:

  首先,推广PPP是推动政府职能——从“国家管理”向“国家治理”的一次转变。党的十八届三中全会提出了“国家治理”的概念,表明政府与社会、公众关系定位的新变化。从内涵意义看,“治理”与“管理”相比,更强调不同主体的平等性,更注重“法治”规则、契约精神、市场观念。通过PPP模式提供公共服务,政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”,更加注重“按合同办事”,更加注重平等协商、公开透明,有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题,推动从“国家管理”向“国家治理”转变。

  其次,推广PPP是推动公共服务——从“政府供给”向“合作供给”的一次转变。多年来,我国公共服务依赖政府供给,一定程度上存在服务质量不高、效率偏低等诸多问题。党的十八届三中全会提出,要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。即便在一些公共服务领域,也可以依靠市场力量解决。通过PPP模式提供公共服务,不仅可以破除各种行政垄断,打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”,激发市场主体活力,还可以“借市场之力”,引入民间资本参与投资公共服务,将政府在战略制定方面的优势,与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来,提高公共服务质量和效率,增加人民福祉。

  第三,推广PPP是推动财政管理——从“短期平衡”向“中长期平衡”的一次转变。这次三中全会要求,财政要建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP不再依靠传统的政府“借债”融资,而是以未来收益为基础进行融资,并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务,财政部门要创新管理理念,做好PPP项目“全生命周期”的预算管理,从以往的“单一年度”预算收支管理,逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理,特别要按照代际公平原则,将运营补贴等财政支出责任,纳入财政中期规划和政府财务报告中,在当代人和后代人之间公平分担财政投入,平滑年度间财政支出。

  第四,推广PPP是推动基础设施——从“供给不足”向“有效供给”的一次转变。近年来,虽然我国经济增长较快,但基础设施等公共服务不足仍是“短板”。据统计,目前我国人均公共基础设施资本存量,仅为西欧国家的38%、北美国家的23%,城镇化率比发达国家低20多个百分点,其中蕴藏着较大的供给空间。特别是到2020年,3个“1亿人”的城镇化,将带来大量的基础设施需求。通过PPP模式提供公共服务,可以撬动社会资本参与建设,形成多元化、可持续的资金投入机制,有效满足新型城镇化建设的需要。

  二、要准确把握在公共服务领域推广PPP的核心要求

  这次《指导意见》的出台,既是对我们前期工作的肯定,也为今后工作指明了方向。从《指导意见》的核心要求看,主要体现在以下几个方面:

  《指导意见》的核心要求之一——以“建章立制”为基础,确保PPP健康可持续发展。“制之有衡,行之有度”,意思就是只有先建章立制,确定好制度框架,并充分发挥制度的“激励约束”作用,才能实现健康持续发展。在公共服务领域推广PPP,只有建立完善法律法规体系,明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做,以及如何保障各方权益,才能让各方做到“有法可依、有章可循”,尤其是增强社会资本参与的信心。为此,《指导意见》明确提出,要构建保障PPP持续健康发展的制度体系,通过完善法律法规框架,建立财政管理制度、多层次监督管理体系,确保公共服务“优化而不退化”、社会资本“盈利而不暴利”,从而实现各方利益的最大公约数。

  《指导意见》的核心要求之二——以“规范实施”为保障,确保PPP项目“高位启动”、科学合理运行。从国际经验看,成功启动运行PPP模式,并保障其科学发展的一个关键,就是规范实施PPP项目。楼部长也多次强调,在启动阶段,我们只有“高层次、高水平”启动,才能做出真正的PPP项目,如果“一上来路子就不对”,就不可能有成功的案例。因此,为避免“念歪经”,  防止PPP项目在实践中“走偏”和“变异”,《指导意见》明确提出,要规范推进PPP项目实施,并在提高项目决策科学性,择优选择项目合作伙伴,合理确定双方权利义务等方面,提出了明确要求,以确保形成一批可复制、可推广、“真正的PPP”示范案例。

  《指导意见》的核心要求之三——以“政策扶持”为支撑,发挥政府“扶上马、送一程”的引导作用。一般来说,社会资本参与公共服务领域PPP项目,很难获得理想的收益,需要政府通过财政补贴、税收优惠等方式,给予一定的政策支持。从国外做法看,无论是英国、澳大利亚等发达国家,还是土耳其等发展中国家,为推广PPP模式,尤其是在发展初期,政府都出台了相应的扶持政策。从我国情况看,从去年到现在,各地在推进PPP工作中普遍反映,政府“剃头挑子一头热”,项目签约率始终上不去。归根到底,问题在于社会资本信心不足,这时候就需要政府扶一把、推一把,引导社会资本参与PPP项目。对于这个问题,《指导意见》明确提出,要在完善财税支持政策、保障项目用地、简化审核流程等方面,出台相应的政策保障措施。

  《指导意见》的核心要求之四——以“财政主导”为要求,发挥财政部门的“主力军”作用。理论和实践都表明,PPP从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴,再到提供公共服务,全过程涉及预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政职能,财政部门牵头做好PPP工作责无旁贷。目前,英国、澳大利亚、新西兰、韩国等PPP发展较为成熟的国家,均由财政部门牵头负责PPP项目管理。在我国,与传统的政府投融资一次性项目审批不同,政府要对PPP项目的服务质量和价格补贴,进行“全生命周期”持续监管,并要将PPP项目的政府合同支付责任,纳入中期财政规划中。为此,《指导意见》明确提出,财政部要强化统筹协调,会同有关部门加强政策沟通和信息交流,完善体制机制,并加强督促检查和跟踪分析。

  三、要有责任、有担当地加快推进PPP各项工作

  《指导意见》体现了国家对推广PPP的宏观思考和总体把握,以及对PPP发展各方面、各层次、各要素的统筹规划,一定程度上说,这就是推广PPP的“全局规划”和顶层设计。“坐而论道,不如起而行之”。在推广PPP模式的过程中,做好顶层设计的“当头炮”已经打响,今后的关键在于“真刀真枪”地推进具体工作。结合《指导意见》的核心要求,下一阶段,我们要在“理解政策、担当责任、推进工作”等六个方面下好功夫。

  一是理解要“”。PPP不是简单的融资手段,而是一种全新的管理理念。在运用PPP模式时,我们不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次“甩包袱”。而要以此为契机,切实转变思想观念,把精力放到营造良好的政策环境上,把注意力转向加强监管上。因此,各级财政部门要站在提升国家治理能力、改善公共服务供给的高度,认真学习领会《指导意见》,准确理解把握《指导意见》的主要内容和精神实质。

  二是责任要“”。李克强总理多次在国务院常务会议上要求,要大力创新融资方式,积极推广PPP模式,汇聚社会力量增加公共服务供给。本次国务院办公厅印发的《指导意见》又明确提出,财政部要统筹协调,推进相关工作。可以说,当前国务院对财政部门推动PPP工作寄予厚望,这正是我们展现担当、主动作为的时刻。下一阶段,按照国务院统一部署,各级财政部门要落实好推动PPP工作任务。

  三是推进要“”。财政部门作为PPP工作的统筹协调单位,要将贯彻落实《指导意见》,作为当前和今后一个时期的大事,尽快把推广PPP作为一项重要工作提上议事日程,第一时间部署工作、第一时间明确责任、第一时间采取措施。总而言之,就是要突出一个“”字。要立即建立健全相关领导机制和工作机制,明确责任部门抓推进,明确专门人员抓落实。要结合本地实际,立即研究制定工作方案,细化工作任务,明确时间表、路线图,确保工作顺利推进。

  四是工作要“”。在本次“三严三实”专题教育活动中,习近平总书记要求干部“谋事要实”,就是要求我们从实际出发,谋划推动党中央、国务院部署的工作。对于推广PPP工作来说,谋事要实的落脚点就是抓实,让PPP政策落实在项目中。自2013年以来,财政部先后组织了4期全国性培训,各省市财政部门也通过多种形式,加强了学习培训,取得了明显的成效。下一阶段,我们要将所学知识运用到实践中,把各项工作做实、做细,确保每个PPP项目“都经得起时间的检验”。

  五是机制要“”。从国际经验看,重诺履约的市场环境,是顺利开展PPP的前提和保障。与真正的PPP项目相比,过去我国许多政企合作项目都是“形似而神不似”,一定程度上在于政府没有作为平等的参与者,缺少“契约精神”。比如,一些地方政府把社会资本“圈进来”之后,对所做承诺兑现不到位。因此,我们不能“走老路”,必须创新体制机制,维护重诺履约的市场氛围,否则无论出台多少支持政策,都难以吸引社会资本参与。具体来说,对地方政府违约行为,可以研究建立上级财政对下级财政的结算扣款机制,保障社会资本的合法权益。同时,可以通过设立中国PPP融资支持基金、采取“以奖代补”等措施,提高地方政府和社会资本的积极性。

  六是管理要“”。为增强经济发展活力,降低行政成本,本届政府成立以来,将简政放权、放管结合作为推动经济发展的“先手棋”。在推广PPP过程中,我们也要灵活运用各种手段,管好“看得见的手”,用好“看不见的手”。一方面,要加强市场管理。今后一段时期,PPP项目会大量涌现,如果政府监管跟不上,市场秩序就会受到影响,甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。这就需要政府切实把市场管住、管好。另一方面,要简政放权。要简化项目审核流程,优化办理程序,对《指导意见》已经明确的内容不再作实质性审查,避免形成新的“玻璃门、弹簧门、旋转门”。

  同志们,在公共服务领域推广PPP模式,是国务院交给财政部门的一项重要任务,责任重大、使命光荣。各级财政部门要不辱使命、不负重托,勇挑重担、唱好主角,下好先手棋、打好主动仗,推动PPP工作实现新发展、新突破,为我国经济社会发展做出更大的贡献!

  谢谢大家!