新环保法实施一年:补齐执法短板 配套法规亟待出台
正义网北京5月24日电(记者 于潇)2015年1月1日,新《环保法》施行,因多项环境管理制度的立法创制,这部法律被外界看做携“钢牙利爪”之公器。一年来,法律实施的效果如何?5月23日,中国政法大学环境资源法研究所联合中国人民大学法学院、山东大学法学院等6所高校的环境资源法学专家,在北京发布《新<环保法>实施情况评估报告》(下称《报告》)。
2003年9月1日,《环境影响评价法》施行。当时,舆论普遍认为,环境影响评价制度的发展将进入一个新的阶段。但是,旨在“预防为主,源头控制”的环境影响评价制度,在业内人士看来,却留下一个“跑偏”的口子。根据这部法律的规定,政府允许“未批先建”者补办环评手续。这种“先上车后补票”的手法,在某种程度上架空了环境影响评价制度。
为遏制“补办”的大肆横行,不让环境影响评价制度流于形式,新《环保法》明确,未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。如此一来,不仅切断了“补办”这个渠道,而且违法者还要面临罚款、恢复原状等处罚。《报告》认为,环境影响评价制度之所以对“未批先建”的行为产生如此的影响,不仅在于新《环保法》在制度上取消了补办环评手续的规则设置,更在于惩罚措施的配置。按照规定,如果“未批先建”,不仅要面对罚款处罚,还将承担更为严重的责任。
云南云翔玻璃有限公司在未办理环评审批手续的情况下,擅自将平板玻璃生产线燃料由焦炉煤气改为高硫石油焦和重油,外排烟气中二氧化硫和氮氧化物严重超标。2014年全年脱硫设施未投运,外排烟气中二氧化硫和氮氧化物超标,且拒不执行当地环保部门限期治理决定。2015年,云南省环境监察总队对该公司环境违法行为处以10万元罚款,追缴排污费77.8457万元,并实施了停产和限产措施。
不仅在个案查处上如此,在环评审批方面,《报告》认为,环境保护机构也是严格把关。据统计,在国家层面批复的159个项目环评文件中,涉及总投资1.5万多亿元,不予审批有21个,涉及总投资1170多亿元。不予审批的项目占总数的13.2%。
《报告》指出,“这在以前是难以见到的比例”。在各省级环保部门公布的209个“未批先建”的环评违法项目中,有32%的项目都未准许补办手续。“环评制度的有效实施,真正贯彻了预防为主原则,‘未批先建’建设项目明显减少。”
督政问责制度效果突出 :“一把手”注重着手解决环境问题
河北省衡水市,在环保领域,各项数据一直处在该省的末了位置。然而,在2016年5月,仅仅十余天的时间,全市共拆除“十五小”企业546家,拆除“小铸造”企业203家;公安机关办理环保部门移交案件16起,自侦案件7起;抓获违法犯罪嫌疑人22人,刑事拘留1人,行政拘留12人,罚款20余万元。雷利风行的措施背后,和督政问责有着密不可分的关系。
2016年5月初,被称为“环保钦差”的中央环保督察组公布了对河北省的督察意见:“原省委主要领导对环境保护工作不是真重视,没有真抓”、“河北省部分重点工作的推进存在不严不实”、“河北省内部分区域环境质量急剧恶化”。国家环境保护督察办公室负责人刘长根主任在接受记者采访时说,当地老百姓举报热情都很高。每天从早八点到晚八点电话不断,一天大概能接到一百多个电话。
5月6日,河北省召开全省环境保护大会。省委书记、省人大常委会主任赵克志强调,各级党委、政府要切实肩负起推进环境保护和生态建设的重大职责,完善考评体系、健全问责机制,加强协调联动、形成工作合力,坚持实干实政、确保整改到位,推动各项任务落地见效。
会议一经召开,引发媒体的关注,追其原因,不仅体现在对中央环保督查组的督查意见的重视,并且在此次会议上,环保部部长陈吉宁莅临指导并发表讲话。陈吉宁要求河北充分认识加强环境保护的重要性紧迫性,从体制机制上破解发展与保护的矛盾,以凤凰涅槃的勇气和追求加快补齐生态环境突出短板。
《报告》统计,2015年环境保护部共约谈了16个地级市(自治州)和2个县的地方政府负责人。在地方层面,多个省级环保厅也开展了对所属市(区、县)一级政府的约谈、督查。各地共对163个市开展了综合督查,对31个市进行了约谈,对20个市县实施了区域限批,对176个问题进行了挂牌督办。
《报告》指出,环保督政问责制度的实施,不仅对被约谈和督察地方的环境保护工作产生了推动作用,对其他尚未被约谈和督察的地方党政“一把手”也产生了一定的警醒作用。据媒体报道,约谈措施实施后,一批突出的环境问题得到解决,推动了环境质量的改善。
“钢牙利爪”效应凸显: 强制性措施补齐环保执法短板
新《环保法》规定,国家实行重点污染物排放总量控制制度。对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区,省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。这一规定,被业内人士称之为“区域限批”措施。
区域限批是在新《环保法》生效前就已经采取的措施,只是当时尚无法律的明确规定。《报告》指出,新《环保法》生效后,区域限批措施得到进一步强化和实施。
《报告》统计,自2006年12月至2015年12月,国务院环境保护主管部门共使用环评区域限批54次,各省级环境保护主管部门共使用环评区域限批125次。在国务院环境保护主管部门的54次限批中,仅2015年就达到9次,占整个限批总数的16.7%。在各省级环境保护主管部门使用的125次限批中,2015年仅有山东和湖北两个省的公开数据,但已达20次之多,较之于2015年前有明显增加。
区域限批措施的实施,让被限批地区的党政领导感到压力,不得不采取措施,加大环保力度,减少地区污染物排放总量。在对污染物排放总量进行控制的同时,对于环境污染个案,环境保护行政执法工作也有了新的面貌。
在过去,当环保部门发现严重的违法行为时,只能眼睁睁地看着违法者转移违法设施、设备,销毁违法证据,因此环保部门被称为“没有牙齿的老虎”。新《环保法》规定,企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。
授予环境执法部门具有查封、扣押的权力,使环保执法部门有了“钢牙利爪”。与此同时,为全面实施这一措施,环保部发布了《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》。
据环保部公开信息统计,2015年1～12月全国范围内适用查封、扣押措施的案件总数为4191件,占五类案件(查封扣押案件、按日计罚案件、停产限产案件、移送拘留案件、涉嫌犯罪移送公安机关案件)总量的36%,平均每天有11家企业被查封、扣押。而且,全国范围内适用查封、扣押措施的案件数下半年较上半年相比上升34%。
新《环保法》制度下的强制措施,不仅限于查封、扣押,该法还规定,企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的,县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。
按日计罚,也是新《环保法》的一张“利爪”。“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”在此之前,全国的环境行政处罚基本上都是实行“一事不再罚款”原则。
这一措施实施一年来,全国范围内实施按日连续处罚案件共715件,罚款数额达56954.41万元(不含山东2-6月份数据)。从2015年全年适用按日计罚措施情况来分析,下半年较上半年有较大幅度上升,下半年适用按日计罚案件数比上半年上升约46%。2015年全年,全国范围内适用按日计罚措施的案件数总体呈上升趋势。
按日计罚措施的实施,大大增加了企业的违法成本,对促使违法者尽快停止违法起到良好作用,同时对预防环境违法行为具有重要意义。经抽样调查,实施按日计罚后,处罚后的改正率在85%以上,有的地方甚至达到95%以上。
环境保护的发力点: 健全机制完善制度提升能力
《报告》指出,新《环保法》在2015年的实施,已经显现出其对环境保护的推动、保障作用以及对违法行为的遏制、制裁作用。但在实施中存在的一些问题,也需要认真分析,有针对性地加以解决。
《报告》建议,环境保护管理和执法方面,应结合全国上下迫切需要改善环境质量、加大环保投入、严格环境执法的迫切愿望,顺势而为,尽快健全和完善环境执法的体制和机制,使环境法治在环境保护管理中发挥更大作用。
《报告》分析,新《环保法》虽然规定了“保护优先”和“预防为主”的原则,但在许多地区环境保护与GDP增长的矛盾仍然很突出,“保护优先”和“预防为主”的原则尚未成为各地处理经济发展与环境保护关系的指导原则。
《报告》指出,新《环保法》作为环境保护的综合性法律,规定和完善了生态保护红线制度、保护补偿制度、环境保护目标责任和考核评价制度、联合防治协调制度、环境与健康监测调查和风险评估制度、环境资源承载能力监测预警制度、排污许可证管理制度、重点污染物总量控制制度等一系列环境保护基本制度。但有细则才能操作,对相关规定予以进一步细化是新《环保法》更好地落地生根的重要前提。但这些制度的配套规定久久不能出台,严重影响了法律规定的实施。
《报告》针对环境执法能力建设也提出了建议,“法律实施需要坚强有力的执法队伍,但目前环境执法机构的环境执法力量严重不足、执法能力不强影响了环保制度的和措施全面、充分地执行和遵守,环保执法力量、执法技术和手段、执法经费的‘倒金字塔’现状使得基层环保部门很难承担起繁重的执法任务,从而使新《环保法》的实施效果大打折扣。”