全国检察机关案管工作座谈会:聚焦监管主责主业
聚焦监管主责主业 强化案管职能作用
编者按 12月15日,全国检察机关案件管理工作座谈会在海南省海口市召开。会议深入学习贯彻党的十九大精神,紧紧围绕全面落实司法责任制新形势下深入推进案件管理工作,交流经验,研究问题,进一步振奋精神,凝聚智慧,推动案件管理工作向纵深发展。在此,摘要刊发部分座谈会交流发言,敬请关注。
抓案件精细管理 促业务提质增效
上海市人民检察院
近年来,上海市检察机关案管部门紧紧围绕司法责任制改革的部署要求,以精细化管理为目标,勇于大胆探索创新,有力推动各项改革任务平稳实施。
一、抓标准规范,确保司法责任精细落实。贯彻“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求,加强对办案过程和结果的规范指引。一是统一全市案件流程监控标准。将最高检工作规定要求进行细化,明确对15类案件的流程节点在办案期限、制作文书、案卡填录等方面需要遵守的规范要求。二是统一全市案件质量评查标准。从分类定性的角度对案件质量进行评判,改变以往评查结果简单罗列问题及叠加打分传统做法,评查率达到12%以上。三是统一全市司法办案场所使用管理标准。市院先后制定建设指导意见、使用管理规定,明确承办人、案管、技术、行装、法警等具体职责。
二、抓基础保障,确保绩效考核精准优质。结合案件管理职责,积极完善检察官绩效考核制度。一是确定上海检察机关案件种类。按照诉讼、诉讼监督、公益诉讼、案件管理等职能,确定14大类126种案件清单,强调实行“案件化”的办理模式。二是强化案件数据统计监管和使用。市院多次召开全市统计工作座谈会研究数据精准化问题,联合业务部门开展数据审核活动。市院党组经研究决定,正式建立上海检察大数据中心,深度挖掘数据应用,提升决策服务水平。三是案件管理工作与考核对接。制定案件管理工作考评指标,明确流程监控检察官和质量评查检察官必须完成的监管比例。
三、抓技术支撑,确保监督管理精确高效。全市检察机关着力打造具有上海特色的“智慧案管”,确保司法责任落到实处。一是升级案件质量评查系统。对需要评查案件进行自动比对和调配,案卡中填录相关内容自动回填到评查报告模板中,评查结果可以按照全市、条线、部门、检察官等多个维度进行可视化统计。二是推进监控考核一体化平台建设。闵行、奉贤区院试点研发检察官司法办案全程监控考核系统,实现对每个案件36项程序性风险、56项权力运行风险、20项实体性质量风险等情况的全面监控。三是不断完善综合管理信息平台建设。从2014年起,实现对全市检察机关司法办案场所内的讯问、询问、律师接待和阅卷、宣告、听证等的“现场直播”和线上“留痕记录”,其中“12309”检察服务平台荣获全国政法系统“互联网+法制建设”十大典型案例。
四、抓人才培育,确保案管队伍精良有力。各级案管部门充分发挥党支部战斗堡垒作用,着力打造一支职业化、专业化的案管队伍。一是建立专门办案组织。结合《岗位素能基本标准》,制定案管部门检察官权力清单,探索建立检察官办案组。二是加强队伍专业化建设。从2013年开始在全市选拔近20名业务骨干成立案管人才库。坚持分类、分层开展条线考核、跟案轮案等短期专题培训等。三是加强案管宣传工作。在“上海检察”“上海案管”等微信公众号开展基层院案管人物系列报道、案管业务宣传。
服务引领强化监督 激发案管工作活力
山东省人民检察院
近年来,山东省检察机关认真贯彻最高检决策部署,主动顺应司法体制改革形势要求,与时俱进谋划工作思路,积极探索创新监督管理,推进全省案件管理工作取得新进展。
一、应势而谋,厘清工作发展新思路。积极适应司法责任制改革新要求,部署开展大调研大讨论,广泛征求各方特别是基层一线人员意见建议,全面查找制约案管工作深化发展的突出问题,深刻剖析原因,提出改进意见。在调研基础上,确立了“以服务为统领,做深做实做强监督,通过严格监管优化提升服务质效”的工作思路,召开全省案管工作会议,要求各级院案管部门积极适应司法责任制改革决战决胜新形势,以服务统领工作全局,将管理、监督、参谋寓于服务之中,通过严格管理和监督,优化服务质量和效果,保障各项改革举措落地落实。
二、聚焦主业,打造案件监督管理新模式。一是更加注重流程监控可视化。树立向前一步工作法,流程监管由“纠错式”向“可视化”转变,形成案管与办案检察官的良性互动。全面梳理历次评查发现的突出问题,确立监控规则300余条,将重点环节和程序的监控嵌入检察官办案全流程,加强办案规范指引。借助信息化手段,实现事前主动预警,事中及时提醒,做到问题排查到位、预警提醒到位。省院创制10余种工作文书,对本院和下级院存在的办案不规范问题及时督促整改,全程留痕。建立日监控、周汇总、月通报制度,同步寄送下级院检察长,形成上下互动监管格局。二是更加注重案件质量评查常态化。构建省院年中年末查、市级院季度查、基层院随结随查新机制,评查由“运动式”向“常态化”转变。对各地自行评查发现并整改的,省院考核时不予减分;无法整改但原因分析到位,减半扣分;应发现而没有发现的,从严减分,激发各地评查积极性和主动性。对涉及多个条线的突出共性问题,由案管检察官独立评查,增强评查中立性、客观性。坚持奖优与罚劣相统一,既评精品优质案件,也评质量较差案件,突出问题由市级院深入调查整改,做到见人见案见责任。三是更加注重检察官业绩评价精准化。在加强流程监控、案件评查基础上,积极探索办案绩效考核由“院对院”到“点对点”转变。省院明确由案管部门负责检察官业绩档案的建设与维护,作为对检察官考核重要依据。
三、夯实根基,激发案管工作新活力。坚持把基层基础建设作为抓当前、管长远的治本之策,打牢发展根基,厚植发展优势。落实最高检岗位素能标准要求,定期举办岗位练兵、评查实训等,着力培养案管“全科大夫”。根据司法责任制改革要求,加强制度废改立,修改完善办案流程图。大力推进司法场所规范建设。部署研发以流程监控、质量评查、业绩档案为核心的监督管理平台,着力以大数据、智能化手段加强对办案活动的全程动态监督。在全省部署开展案管工作“一院一品”创建活动,围绕统筹推进司法规范化、流程监控、案件评查、司法为民,着力打造一批特色品牌,构建以点带面、整体推进的工作格局。
构建业务分析研判工作机制
河南省人民检察院
河南省检察院以业务统计分析研判为切入点,以点带面,有序推开各项案件管理监督职能,逐步走出了一条既符合最高检顶层设计,又具有河南特色的案件监督管理路径。
一、精心谋划,构建业务分析研判体系。2012年以来,河南省检察院探索形成了“四位一体”的业务运行态势分析研判体系,即统计分析月报、季度综合态势分析、专题分析报告、业务运行态势分析点评,各有侧重,互为补充。在内容上,力求做到“五个统一”,即反映整体业务运行格局与突出业务重点统一,静态数据指标与实时运行态势统一,数量、质量、结构、效率、效果、安全统一,总结经验与查找问题统一,发挥案管部门监督、管理职能与服务、参谋职能统一。在方法上,着重强调“五个结合”,即图表直观展示与观点提领结合,前后诉讼环节结合,案管部门研判与体现领导关注、业务部门认知结合,全省整体情况与市分院具体情况结合,综合态势分析与专项深度分析结合。
二、主动作为,丰富业务分析研判成果传播形式。一是工作通报。凡有分析研判必有通报,包括纸质文件通报、网上通报、院内展板展示、电子显示屏播放等。二是业务分析点评会。省院和市分院固定每季度一次,检察长主持,常务副检察长点评,各分管院领导及业务部门主要负责人认领问题,变单向灌输为双向互动。三是印发文件和完善制度。全省业务运行情况分析,已成为每年两次全省检察长会议必备参阅件,督促各地逐项对照落实。省院相关业务部门针对分析研判的问题,研究制定专门制度,有针对性地加以解决。四是列入督办事项。2014年以来,全省持续开展规范司法行为专项整治工作,把业务分析研判的问题开列清单,通过各级院督查督办小组照单督导,明确责任,限期整改,追踪反馈,收效良好。
三、强力推进,增强业务分析研判的效力。一是领导工作约谈。针对业务工作下滑、数据异常升降问题,上级院领导和业务部门负责人,分别通过当面约谈、电话约谈、督办约谈等形式,将问题直接传达到相关分管院领导和部门负责人,督促整改。二是业务考评。将八大业务条线近50项主要业务指标分解为150多个细分点,进行定量考核评价。在每年修订考评办法时,根据上年度业务分析研判数据,对具体细分项目、相关系数等进行校正平衡,力求精准。三是融入年度工作规划。省院和各市级院在部署年度工作时,参照上年度主要业务数据,确定当年主要业务指标升降参数,供各地各部门对标落实,助推科学谋划工作。四是与员额制改革挂钩。在员额制改革过程中,坚持以司法办案为核心原则,将近三年的业务统计数据、业务运行态势分析和业务考评结果作为一项重要依据,确定相应的加权值进行运算,保证了员额制改革科学合理公正平稳。依据业务数据及分析研判成果,测算和确定员额制检察官办案数量、质量、效率等参数标准,以定性定量方式制定员额制检察官司法责任制实施办法、业绩考评办法和计分细则等,为员额制检察官司法办案动态管理提供依据。
坚持问题导向 突出基层基础
湖北省人民检察院
为发挥好业务管理中枢作用,湖北省检察院案管部门坚持问题导向和基层基础导向,多措并举,推动工作提速发展。
一、坚持服务检察业务大局,在助推改革中体现案管担当。狠抓系统优化配置,牵头办案部门科学搭建办案组织,分类确定办案机构与业务类别映射关系,配合研究室出台优化司法办案指挥指令审核决定的规定,确保改革要求在线上精准落实。狠抓系统应用培训,组织开展多种形式的系统应用培训,注重培训对象的广泛性、培训内容的针对性和培训方式的操作性,通过成立讲师团、开展巡回讲课等方式,确保用好用活系统。狠抓固化司法责任,制定审批表填制操作手册,明确栏目填制、签名用印等有关要求,组织对8类案件逐案开展评查,查找出案件流转不规范方面的6类问题,督促各级院业务部门整改,使办案的责任主体和责任轨迹在线上更加清晰。狠抓工作检查督导,省院先后部署三轮司法责任制改革督查,案管部门事先调研,查找出前期工作中存在的突出问题,为党组确定督查方向和重点提供了决策参考。
二、坚持突出基层基础导向,在上下联动中点亮案管激情。大力推进“一把手”工程,通过在工作部署上提前谋划,在工作措施上抓好关键节点,在工作力度上强化机遇意识,争取各级院检察长主动聚焦案管工作、主动思考案管工作、主动加强案管工作,各级院检察长重视案管、支持案管成为共识,为推动案管工作发展营造了良好氛围。大力强化案管基层基础,省院制定案管大厅规范化建设指导意见,各地案管大厅按照要求进行了规范化建设,成为检察机关的靓丽窗口;制定案管业务岗位建设指导意见,倒逼案管岗位设置,全省增加89名案管人员;组织5次全省大规模培训,规范业务答疑工作,成立省、市两级院业务答疑小组17个,每两个月开展一次答疑研讨会,推动案管队伍业务能力提高。大力开展品牌示范化建设,确定29个基层院作为案管工作示范点,开展“一院一品”建设,总结推广示范点经验,制定十个方面工作指引,在全省部署推广“日清月结”活动,发挥以点带面的示范效应。
三、坚持狠抓平台机制建设,在改革探索中增强案管动力。着力打造信息化平台,组织力量研发了“案管助手”软件,该软件能够实时可视化汇总案管核心数据项,倒查到个案,自动生成监管报告和分析报告,自动比对案卡,自动给承办人发送整改通知,提高案件管理的精准性和便利性,依托科技强化案管战斗力。着力打造考核平台,牵头开展对市州分院检察业务的考评工作,设置“线上办案规范情况”考评项,倒逼办案人员线上落实规范办案各项要求,引导业务工作提质增效,依托指挥棒强化案管组织力。着力打造“比学赶超”平台,建立案管通报直送检察长制度,省院案管工作通报一律呈送各级院检察长阅批,有关内容要反馈回省院,强化问题督办整改;建立微信群,各地定期在平台晒工作进展、晒业绩清单、晒经验品牌,既交流经验做法,又层层传导压力,形成互比互学、争先创优的良好氛围,依托业绩晾晒强化案管执行力。
紧扣监督职责 狠抓业务监管
湖南省人民检察院
湖南省检察机关案件管理部门积极适应司法体制改革需求,紧扣监督管理核心职责,狠抓检察业务监管,充分发挥案件管理在司法办案内部监督中的重要作用,取得良好的效果。
一、全面监管,用好流程监控“主平台”。成立专门的案件流程监控队伍,除了在案管部门配备专职流程监控员之外,还在业务部门设立了案件流程监控员和案管联络员,实现了对检察业务和办案流程的全覆盖,提高了工作效率和监控效果;建立严格的流程监控处置、反馈、跟踪督办制度和分析、通报和专题研究制度,对较严重问题,经批示后发出《检察委员会/检察长决定事项执行通知书》责令纠正;积极开展专项监控和类案监控,查找司法办案中普遍性、倾向性问题,两年来,省院共组织开展专项监控和专项整治活动15次,监控重点案件927件,发现并督促纠正了一批程序不规范、实体处理错误案件。
二、强势出击,打响规范司法“主动战”。突出抓好重点案件评查,将撤案、不起诉、撤回起诉、撤回抗诉、法院判决无罪等问题多发易发案件作为重点必检案件,重点评查强制措施适用、涉案财物管理、诉讼权利保障、证据采信、事实认定、法律适用等方面情况;对发现的严重程序问题和明显的实体问题,经院领导批准启动个案督查,督促纠偏改错追责;针对司法办案中存在的普遍性、典型性问题,适时开展专项评查,近年来,省院组织开展了2014年无罪案件专项评查,2010年至2014年全省职务犯罪案件撤案、不起诉专项评查等,共评查案件1830件,撰写评查报告1921篇、近400万字。其中,《全省检察机关撤回抗诉、无罪判决数据统计质量情况分析》《2014年度公诉类案件评查专项分析报告》《2014年度无罪案件专项督查分析报告》《2010年至2014年湖南省职务犯罪撤案、不起诉案件专项评析报告》等报告得到最高检领导的充分肯定。
三、强化保障,把住案管工作“主动权”。省院出台了《关于加强和改进全省检察机关检务督察及案件管理工作的意见》《湖南省检察机关执法状况考评办法》《湖南省检察机关奖励办法(试行)》《湖南省检察机关工作人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)》《湖南省人民检察院机关绩效管理考核办法》等系列规范性文件,明确案管部门的核心职责为对检察业务的监督管理,要求由党组副书记、副检察长分管案管工作,符合条件的案管部门负责人应当任命为检委会委员;明确案件管理部门属于业务部门,应当配备员额检察官;明确要加大案件管理部门干部的培养和提拔使用力度,对在监督管理活动中成绩突出的案件管理人员给予司法办案个案记功奖励;规定案件质量评查分值由原来占执法状况考评总分数的50%提高到80%,突出案件质量在全省检察机关执法状况考评中的决定性地位;将案件质量评查情况和案件管理监督情况记入检察官个人司法档案,作为业务部门绩效考核、个人绩效考核的重要依据。
强化监管 助推办案责任制落地见效
海南省人民检察院
海南省检察院积极适应新办案模式对案管工作的新要求,立足职能,主动作为,完善机制,强化监管,助推检察官办案责任制在全省检察机关落地生根。
一、完善统一业务应用系统配置,服务新办案模式。一是细化检察官权力清单,完成统一业务应用系统业务文书权限设置。省院案管处对系统中近2000份文书模板进行全面清理,列明每份业务文书的权限;规范三级院文书权限设置工作,将每个院的文书权限配置情况逐一导出、检查,要求配置不到位的院限时整改;对检察官权力清单执行情况开展专项监管。二是适应大部制改革后组织结构的变化,同步配套调整统一业务应用系统中业务部门的设置。省院案管处及时下发《关于大部制模式下本院内来往法律文书办案部门表述事项的通知》;举办专门培训班,在全省统一系统中的部门机构设置。三是以升级后统一业务应用系统上线为契机,全面完成办案组织设置及轮案规则确定。统一三级院系统后台配置,将办案组织设置和新的案件承办确定机制固化于系统;起草《海南省检察机关案件承办确定工作管理规定》,将新的案件承办确定工作纳入规范化、制度化管理轨道;在三级院组织开展系统应用情况、自动轮案均衡情况专项检查,及时解决存在的问题。
二、适应检察权运行新机制,创新监管方式。一是推行“三书”比对制度。在三级院案管部门启动判决案件“三书”比对制度,下发比对分析报告模板及台账。该制度实行以来,各级院案管部门已发现700余件承办检察官应当发现而没有发现的侦查、审判机关违法办案以及判决文书瑕疵问题。二是统筹开展案件质量监管工作。省院案管处牵头起草了《海南省检察机关案件质量评查工作办法(试行)》。将案管部门的流程监管工作纳入案件质量日常评查范围。三是组织开展专项业务监管。省院案管处在全省检察机关组织开展了长期未办结案件等一系列专项监管活动,要求各级院案管部门在规定时限内完成并形成分析报告。四是创新开展案管条线考核评价工作。修改案管条线流程监管考评办法,规定加分、倒扣分情形。在制度引导下,各级院案管部门积极作为,认真履职,2017年以来共就发现的司法不规范问题向办案部门提出纠正意见8284件,同比上升1.65倍。
三、积极探索监管效果最大化,提升工作质效。一是改进司法不规范问题的记录、通报方式。各级院案管部门将办案流程监管中发现的问题,形成有办案单位、案件名称、办案检察官姓名以及问题详细情况的台账。省院案管处每月汇总形成通报印发各级院及检察长。二是深化监管结果的运用。牵头制定《海南省检察机关业务工作年度考核评价办法》,将上级院案管部门发现的司法瑕疵作为扣分项,纳入省院对下级院业务条线的年度考评范围;主持研发并部署应用与统一业务应用系统对接的司法档案管理系统,将发现的司法瑕疵同步录入系统。三是建立健全规范司法工作机制。认真分析司法不规范问题的原因,查找管理方面的漏洞,加强制度建设,为规范司法提供制度保障。
紧抓主要矛盾 聚焦主责主业
四川省人民检察院
近年来,四川省检察机关案管部门紧紧抓住司法责任制改革背景下合理放权和科学控权这个主要矛盾,突出抓好业务监管和智慧案管两项重点工作,在促进检察官独立行权、规范行权、公正行权的过程中推动案件管理工作提质增效。
一、着重科学控权,案管工作向保障司法责任制落实落地上聚焦。一是完善案件承办确定机制。研发部署自动轮案系统,于2015年9月在全省实行一次分案和自动轮案,今年根据司法责任制要求制定案件承办确定办法。系统支持各级院定制轮案组和轮案规则,实现轮案数量动态平衡,变更轮案方式需按程序严格审批。二是完善统一业务应用系统。在全国检察机关适应司法责任制改革升级完善统一业务应用系统过程中,四川省院、成都市院迅速制定详细需求方案、配合研发单位修改系统,顺利完成升级测试和升级试点工作,为全国检察机关部署应用积累了有效经验。三是完善办案全流程记录机制。要求办案过程中产生的材料全部回传至系统。拓展电子卷宗制作案件类型,全面实现公安机关电子卷宗同步移送。
二、着力规范司法,案管职能向强化业务监管主责主业上聚焦。一是在案件流程管理上提升精度。梳理149个流程节点办案要求,制定流程监控标准,促进流程监控工作精细化。对案件开展常态化流程监控,发出流程监控通知书和口头提示4879件,随机抽查案件信息公开全覆盖,主动推送案件程序性信息3万余条。组织积存涉案财物全面核查和分类处置,部署应用涉案财物管理系统。二是在案件质量评查上加大力度。制定出台案件质量评查办法,细化68项288个评查点位及评定标准。共对32868件案件开展了质量评查。构建一体化评查模式,上级院适时组织抽查和交叉评查。案管部门定期进行重点评查,组织办案部门开展专项评查和常规抽查。深入剖析源头性、机制性漏洞,防止同类问题再发生。三是在业务绩效管理上选好角度。不断修订绩效管理实施办法,精简不易验证的考评项目,将流程监控、质量评查等纳入绩效考评,健全绩效任务完成情况定期通报机制。将考评结果作为模范院、先进院评选,以及检察官立功授奖、选拔任用的重要依据。
三、着眼智慧案管,案管方式向更加智能实时精准上聚焦。一是运行流程监控系统,实现被动式监督向主动式预警转变。在最高检案管办领导下,组织研发并于今年9月22日部署运行流程监控系统。实现监控标准全程可视、案件瑕疵自动推送、案件流程全景展示和关注案件个性定制。二是研发质量评查系统,实现集中式监督向常态化评查转变。以案件和检察官办案单元为基础,设计系统的评查模式、流程和功能。嵌入主要业务条线评查标准,实现办案程序自动评查。提供评查案例、等级评定指导等工具,统一评查结论的评定标准。三是升级电子卷宗系统,实现单一化功能向深度化运用转变。优化证据分析功能,对证据分析后自动生成审查报告并形成超链接。完善多媒体示证功能,增强庭审指控效果。运行异地阅卷系统,实现异地案件本地阅卷1100余件。