某某市检察院关于捕、诉合一办案模式的可行性调研报告

某某市检察院关于捕、诉

合一办案模式的可行性调研报告

贺州市检察院  叶建辉　刘建　廖勇勤

内容摘要： 当前正处于社会管理创新时期，刑事案件居高不下，打击刑事犯罪工作日益繁重，而另一个方面，中央政法编制有限，从而形成了刑事案件增长快速与检察办案力量增长缓慢之间的矛盾。在后者矛盾无法马上解决之前，就必须通过提高检察工作效率的办法解决问题。捕、诉合一改革也就是在整个刑事检察系统中系统与要素的变化关系，为了更好的发挥系统功能，就要对要素进行改变，对各要素之间的关系组织好协调好，尽最大限度发挥要素之间的功能，以达到提高系统功能之目的。各要素之间通过配合协调达到发挥最大限度能量，由此，系统功能才能发挥最大限度发挥出来。改革捕诉办案模式就是当前一项重大的司法任务，贺州市检察院提出捕诉合一的作法，是一项新的尝试，工作创新必将带来高效率的工作成效。

关键词： 刑事案件、增多、捕诉合一、改革、创新。

为了深入贯彻落实玉林会议精神，根据市检察院叶建辉检察长指示，我院成立捕、诉合一调研小组，对全市检察机关侦查监督工作，公诉工作的情况进行调研。分管副检察长刘建为组长，成员由调研员邱益辉、侦查监督科负责人、公诉科负责人、政治部、研究室的同志组成。调研组于10月20日至26日，到富川县院、昭平县院、钟山县院、八步区院开展调研工作，通过听取各基层院检察长、分管副检察长及侦查监督科和公诉科干警关于捕、诉合一的意见和建议，最后综合各县（区）院的意见和建议，形成调研报告。

一、我市检察机关侦监督科和公诉科近三年来办案的基本情况

近三年来，我市两级检察机关办理刑事案件总量急剧增加，从2009年到今年10月，各基层院办理刑事案件连年上升，升幅以百分之三十到四十，市院侦查监督科办案量今年1-9月与去年同期相比急剧攀升达140.1%；公诉科达132.2%。侦查监督、公诉部门人少案多的矛盾面临严峻考验。案件上升幅度如表一。

表一：

全市检察机关批捕、公诉总概况，2009年与2012年相比，批捕案件上升54.84%；公诉案件上升78.09%(2012年后三个月预计批捕、公诉均增500件得出的比值)。且四年时间呈现连年增长态势。

表二：

我市两级检察机关侦查监督科和公诉科人员基本情况。近年来，两级检察机关侦查监督科和公诉科的办案人员具有检察官资格的相对稳定，但是也有变动，有的院有减少的趋势，如办案任务最重的八步区检察院公诉科的检察官人数逐年减少。辅助人员数普遍较少，如市院侦查监督科只有1人，公诉科只有2人；钟山县侦查监督科和富川县院侦查监督科没有辅助人。

表三：单位：人；检：即检察官；辅：即辅助人员。

从上表一、三看，以2012年1-9月计，全市批准或决定逮捕案件1194件，全市两级检察院侦查监督部门检察官13人，人均办案91.84件。同时期公诉部门检察官人均办案64.78件。近三年全区公诉人均办案数35.9件，全国公诉人均办数32.31件，我市检察机关公诉部门人均办案超出全区人均办案数80.44%；超出全国人均办案数100.5%。以上统计分析是在办案人数不变，而今年后三个月案件数量尚未统计进来，如果到今年12月25日截止报表统计数，我市检察机关公诉人均办案量还要加大。

从我市检察机关办案量大的单位八步区检察院分析，今年1-10月公诉人均办案达到108.63件。人均办案量超过全区平均水平两倍到三倍，超出全国公诉人均办案236.21%。我市两级检察机关人少案多矛盾十分突出，形势非常严峻，特别是八步区检察院侦查监督、公诉部门办案人员面临巨大工作压力。预计今年后三个月公安机关移送案件量统计，八步区检察院公诉人均办案可能达到130件，根据《劳动法》及国务院有关节假日规定和最高人民检察院有关培训规定计算，年工作日：365天-104天（休息日）-11天（法定假日）-10天（公休假）-10天（业务培训）-10天（各种政治理论学习、会议）=220天。八步区检察院公诉部门检察官每1.69天就要办结1件案件。

二、目前我市检察院批捕、公诉办案模式情况

1997年新《刑事诉讼法》颁布实施后，我市检察机关根据最高人民检察院机构设置要求，把刑事检察科分设为侦查监督科和公诉科。

十多年来，侦查监督科和公诉科各司其职，互相配合，互相监督，切实履行打击犯罪、维护稳定、保障人权的职能。严厉打击严重刑事犯罪、黑恶势力犯罪、恐怖组织及法轮功邪教组织犯罪，为我市经济社会发展提供和谐稳定的法治环境。在履行打击刑事犯罪职责的过程中，侦查监督科和公诉科形成内部分工合理，互相监督制约的良好机制，在提高案件质量、贯彻宽严相济刑事政策、化解社会矛盾方面都发挥了积极作用。富川县检察院在办案实践中，规范办案程序，精益求精，确保案件质量逐年提升。2008年至2009年，连续两年没有自侦案件不起诉案件；连续两年没有撤回起诉案件；2007年至2009年，连续三年没有延期审理案件；2008年至2011年，连续五年没有无罪判决案件。贺州市两级检察机关2008年至2010年连续三年刑事案件抗诉成功率全区前列，十多年来无罪判决率控制在最高检要求的千分之一以内。

随着我国改革开放深入推进，在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂和维稳形势严峻的特殊历史时期，针对全市侦查监督和公诉部门编制有限和案件逐年激增的情况，以及修正刑诉法在证据制度、辩护制度、庭审制度、简易程度制度等方面的出的各项新要求的现状，将及大增加批捕、公诉的工作量，解决人少案多的矛盾就成了当前迫在眉睫的重大问题。

三、捕、诉合一的意见和建议

调研过程中，参与座谈的各基层院的检察长、科长、办案检察官对捕、诉合一的利弊都提出了自己的见解。

（一）捕、诉合一存在有利的可能性

1．整合司法资源，优化办案结构。目前，我市大部分侦查监督部门的工作人员都是2名办案人员，市院、钟山县院、富川县院、昭平县院均只有2名办案人员。在此种人员结构下，遇到复杂疑难案件需要讨论时，全科室也就2个人讨论，无法发挥集思广益，解决疑难复杂案件的作用。多年来，富川县院侦查监督科遇到疑难复杂案件时，只好邀请公诉部门办案人员过来讨论，以期待更有把握作出决定，而公诉部门最多人数那年也只有4名办案人员，如遇到批捕案件时限将到公诉又要出庭时，就无法参加侦查监督部门的案件讨论，极大影响决策。市院侦查监督科三年多来无法召开正规的部门讨论案件会议，遇到疑难复杂案件时2名办案人员则通宵达旦研究案情，避免错案发生。如果实行捕、诉合一，可以整合现有司法资源，达到优化办案结构的效果，暂时解决办理复杂疑难案件的困难。

2．共享办案成果，提高工作效率。捕、诉合一之后，同一案件的审查批捕、审查起诉为同一承办人，在批捕阶段已基本熟悉案情，初步了解证据情况，相关法律文书已经制作，到起诉阶段可以节省审查案情时间，同时对批捕时的法律文书修改、复制，即可起诉，大大提高办理较为简单的刑事案件的工作效率。从调研情况分析，全市四个基层院简单刑事和复杂刑事案件的大概都在30%比70%幅度。通过从捕到诉由同一人办理的模式，一是可以节约审查案件时间；二是可以充分节约制作法律文书时间。如此便可成倍的提高办案效率，可以部分解决人少案多的矛盾，也也有利于缓解公安机关专项打击工作引起的案件激增和扭转案件积压得不到及时处理的不利状况。

3．强化侦查监督，提高案件质量。近年来，由于案件大幅度增长，公安部门移送的案件质量显现明显下降趋势，以钟山县院侦查监督部门受理的案件情况分析，公安移送批准逮捕的案件部分出现证据收集不全，程序存在瑕疵，导致案件质量显明下降的情况。如果实行捕、诉合一，充分发挥检察机关法律监督职责，可以全程引导、统一调控侦查机关侦查活动，在批捕阶段把住案件质量关口，对不符合证据标准的案件及时引导侦查机关补充证据，对于发现侦查机关有的办案人员不积极补充证据、消极侦查的行为，及时提出检察建议，进一步提高公安移送案件质量，降低公诉风险。

4．一人全程负责，提高办案责任心。由于捕、诉合一，自己批捕的案件都希望能顺利起诉，因此在批捕阶段，承办人责任心明显增强。如果达到了逮捕的条件，而要起诉又缺少一定的证据时，承办人就会在批捕阶段与侦查人员联系，写出需要补充的证据提纲，并引导侦查人员收集并固定证据。这就避免了在起诉阶段再退回补充侦查的问题。

（二）捕、诉合一存在弊端可能性

1．可能导致逮捕权滥用或不正确使用。逮捕条件与起诉条件是两种不同的审查标准，批捕和起诉为同一承办人时，易于混淆两种标准，如果公诉人掌握逮捕处分权，在实践中很可能担心捕后诉不了，人为地提高逮捕条件，有可能出现该捕不捕，或者引起不当起诉，致使检察院丧失自我纠正不当逮捕的内部解决机会。

2．容易导致错案的发生。捕、诉合一后，由于实行“谁批捕谁起诉”的办案原则，这样如果一个案件在批捕阶段出错后，就会在起诉阶段继续出错——即“一杆子错到底”，从而导致错案的发生。而在公诉与侦监分立的情况下，批捕阶段出错的案件，可以在起诉阶段加以纠正，避免一错再错。

3．合并办案，管理统筹的难度增大，易于造成案卷管理混乱，审限混淆等情况的发生；

4．可能导致以权谋私。批捕和起诉为同一承办人，不利于从制度上制约“人情案”、“关系案”甚至“金钱案”的发生。

（三）捕、诉合一机构设置模式

调查发现，倾向于捕、诉合一的意见对机构设置模式提出一种较为集中的想法，根据目前县（区）检察院机构设置为侦查监督科和公诉科，两个科室都有领导职数，从培养检察机关领导干部、解决干部职级考虑，如果实行捕、诉合一，机构设置上不宜撤销这两个机构。对于具体采取哪一种机构设置、哪一种办案模式没有统一的意见和建议。

四、捕、诉合一的设想

经过调研，参加座谈的基层院领导、公诉科领导、办案人员及其他人员共42人。其中绝大多数人的意见同意采取捕、诉合一的办法，以解决目前人少案多的困难。调研组认为，如果要在我市基层检察院实行捕、诉合一改革，有以下几个问题需要考虑。

（一）捕、诉合一改革的认识

当前正处于社会管理创新时期，刑事案件居高不下，打击刑事犯罪工作日益繁重，而另一个方面，中央政法编制有限，从而形成了刑事案件增长快速与检察办案力量增长缓慢之间的矛盾。在后者矛盾无法马上解决之前，就必须通过提高检察工作效率的办法解决问题。捕、诉合一改革也就是在整个刑事检察系统中系统与要素的变化关系，为了更好的发挥系统功能，就要对要素进行改变，对各要素之间的关系组织好协调好，尽最大限度发挥要素之间的功能，以达到提高系统功能之目的。刑事检察工作系统之要素，就是人和物之间的关系，在人和物之间无法在量的方面增加之前，充分发挥人与人之间的配合关系、人与物之间的协调关系，使这种人与人之间的关系、人与物之间的关系组合达到和谐一致的目的，各自素之间通过配合协调达到发挥最大限度能量，由此，系统功能才能发挥最大限度发挥出来。

此外，司法体制改革也随着经济社会改革的深入而不断推进，在检察实践中要根据形势发展不断总结工作经验，加深对中国特色法律体系的认识。在法律监督实践中，在党的领导下，通过几代检察人的不断努力，逐步形成具有中国特色的法律监督实践经验。这些经验就是在不断的改革、发展中完善起来的，“立检为公，执法为民”，“强化法律监督，维护公平正义”，“尊重和保障人权”等都是在检察实践中宝贵的经验总结。都围绕“依法治国，执法为民，公平正义，服务大局，党的领导”的社会主义法治理念展开。改变工作办法，提高司法效率，是非常紧迫的问题，在改革中既要考虑司法效率，又要兼顾司法公正。在当前日益严峻的维稳形势下，维稳就是最大的司法公正，没有社会和谐稳定，一切公正将无从谈起。因此，检察改革都要服务服从于社会主义法治理念的要求，对不利于提高司法效率、维护稳定的工作方式方法皆有改变之必要，在遵循法定程序的前提下，要有敢于突破常规的精神，推动检察工作不断创新发展。

这对于我们来说是新事物，我们能不能办，会不会办这件事情？调研组认为，我们能办这件事情。“人办一切事情有比较会办和比较地不会办之分罢了，这里的关键就是在于把主观和客观二者之间好好地符合起来。”（《毛泽东选集》1991年第二版第一卷179页之《中国革命战争的战略问题》）。我们要把主观想法和我们的检察工作实际好好的结合起来，就有可能办好这件事情。

（二）机构调整上的设想

目前，广西检察机关实行捕、诉合一办案模式的有北流市检察院、凭祥市检察院、崇左市江洲区检察院。其中， 北流市检察院具体方式是： 在不改变侦查监督科、公诉科设置的情况下，实行侦监、公诉两个部门两套牌子、一套人马，所有工作人员进行合署办公，案件从批捕、审查起诉、出庭支持公诉、审判监督都由一人负责到底。此种模式可以提高办案效率，大大节省办案时间。但是，不足之处是过程缺乏内部监督，可能会出现捕权和诉权扩张使用现象，及容易产生先入为主现象。 凭祥市检察院模式是： 侦查监督、公诉合并办公，交差办案。“交差办案避免了先入为主现象，降低错案率”，但是，调研组认为这种办案模式只是简单的把批捕的力量用于公诉，并没有完全把办案的各要素配置到最佳效果。 崇左市江洲区检察院模式是： 不打破原有行政建置的前提下，“统一收发，一体承办，分别审批”，其特点是“分别审批”两个部门的领导各司其职，独立审批并分别报各自分管领导批准。疑难、复杂案件集体讨论。此模式不足之处是在部门没有统一领导，还是要分别审批，在审批环节与不分是一样的，无法解决统一领导的问题。

鉴于以上三个地方的模式分析，存在两个问题：一是统一领导问题，这个问题没有很好解决，都没有在机构设置上跳出原来思维模式；二是内部监督上都没有形成一个相对完善的监督制度。因此，调研组认为，在保持有利培养干部的前提下，参照北流、凭祥、崇左市江洲区检察院模式，创造出贺州检察模式。可以尝试设立“刑事检察局”模式。“刑事检察局”下设“刑事一科”、“二科”、“三科”等，由局统辖科，统一管理，避免出现管理混乱出现。如此既可以升格内设机构的级别，与反贪局、反渎局、预防局并行，又可以保持机构领导职数，既利于开展工作，又利于培养干部。

（三）办案模式上的设想

原则上，采取一人全程办案模式较为理想，能达到提高司法效率的目的。为规范一人全程办案模式，还要创立一套办案制度。一是案件分流制度，理顺案件进口关和出口关；二是审批制度，明确批捕、公诉环节的审批权；三是疑难复杂案件办理制度；四是内部监督制约制度，防止权力滥用。

（四）完善考评机制

有改革创新就有考评机制，根据目前的考评机制进行适当调整，创造一套符合这种办案机制的考评机制，对工作进行科学考评，并根据实践不断深入不断改变适合工作需要的考评机制。捕诉一体化，应当关注需求的驱动力。捕诉一体化，应当关注人才的集体成长，优秀人才必定根植于沃土，捕诉一体化，扩大了优秀人才表现的舞台，使善于分析拙于表达的，也能出庭锻炼口才。此外，主诉检察官津贴只适用于公诉部门，而侦监部门因未落实主办责任制，同样的办案压力，却得不到同等对待，必定打击办案积极性。实行捕诉一体化后，主诉检察官津贴不仅惠及主诉检察官本身，还惠及两个部门的所有办案人员，使办案人员积极进取，争当主诉检察官，从而使办案干警的素质在竞争中不断获得提升。