专家解读《2014年中国人权事业的进展》白皮书

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——专家解读《2014年中国人权事业的进展》白皮书

　　统筹建设城乡社会保障体系

充分实现公民社会保障权利

满洪杰

社会保障权利是公民应享有的一项重要人权。中国政府2012年6月发布的《国家人权行动计划（2012—2015年）》，将“完善各类社会保险制度，促进社会救助制度城乡均等覆盖，提高社会保障水平”作为人权发展事业的首要规划目标之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“建立更加公平可持续的社会保障制度”。围绕这一目标，中国政府积极稳妥地推进社会保障体系改革，全面建立城乡基本养老保险制度，健全全民医疗保险制度体系，加快建设社会救助制度体系，初步建立了世界上规模最大的符合现阶段中国社会实际的社会保障体系。

统一城乡居民基本养老保险制度，养老覆盖面和保障水平不断提高。2014年，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，强化了城镇和农村居民养老保障一体化平等保护的基本理念，用统一的城乡居民基本养老保险制度取代原有新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，着力解决了劳动者特别是农民工参加基本养老保险的制度衔接问题。通过城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，中国社会养老保险的覆盖人口已超过8.4亿人，形成了世界覆盖人口最多的养老保险网络。为进一步提高养老保险的公平性，扩大保险覆盖面，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革现行机关事业单位工作人员的退休制度，逐步建立起独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。同时，统一提高了全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准，使广大企业退休人员和城乡居民得以共同享受社会经济发展的成果。

深化构建全民医疗保障体系，充分保障公民的健康权利需求。医疗保障体系不仅为“人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”（《经济、社会和文化权利国际公约》第十二条）提供了物质保障，也是避免公民因病致贫、因病返贫，保障人民免于贫困的权利和适当生活水准权的制度支撑。从2009年“新医改”开展以来，中国政府一直坚持医疗卫生服务的公共产品属性，积极构建覆盖全民的医疗保障体系，为广大城乡居民的医疗和基本公共卫生服务需求提供经费支持。经过这些年的努力，中国已经建立起以城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险（简称“新农合”）为骨干的，基本覆盖全民的基本医疗保障体系。政府不断加大对医疗保障经费的投入，2014年城镇居民基本医疗保险和新农合的财政补贴标准提高到320元，占筹资来源的绝大部分。新农合已经改变了以往主要依靠参合农民自愿合作筹资的合作医疗性质，成为以政府财政投资为主的基本医疗保障制度。在基本医疗保障的基础上，积极开展城乡居民大病保险和重特大疾病医疗救助试点工作，提高大病报销比例，对于重特大疾病患者给予救助，在提高医疗服务的可及性的同时，避免重大疾病给患者及其家属的生活带来不利影响。

完善社会救助制度，保障困难公民基本生活。《社会救助暂行办法》于2014年2月由国务院颁布，并于同年5月1日起施行。该办法初步构建起包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助在内的，以托底线、救急难、可持续为特征的社会救助体系，并与其他社会保障制度充分衔接。对于家庭成员收入低于当地最低收入水平的家庭，通过最低生活保障确保其获得基本生活来源，并在教育、医疗、住房、就业等方面为其提供特殊支持，使其得以保持适当的生活水准。对于因自然灾害、火灾、交通事故以及家庭成员突发疾病等原因造成的突发性、紧迫性、临时性生活困难，通过建立和实施受灾人员救助和临时救助，及时、有效地解决他们暂时性、阶段性基本生活困难。对于缺少赡养、扶养和抚养的老年人、残疾人和未成年人，通过特困人员供养，为其提供基本生活、医疗等条件。对于生活无着落的流浪、乞讨人员进行救助，提供食宿、就医等援助。社会救助制度作为社会保障底线性、基础性、补救性制度的地位和作用得到明确与强化。

落实城乡社会保障一体化，平等保护城乡居民社会保障权利。长期以来，中国在社会保障中形成了城乡二元化格局，城乡居民之间在社会保障的覆盖面、保障水平、服务内容等方面存在巨大差异，影响了城乡居民享受社会保障的平等权利。同时，原有的城乡保障体制之间存在着制度运行不能衔接、资源分配不够均衡、保障信息不能共享的问题，加剧了城乡分割，不能适应人口流动性和农村城镇化发展的需求，制约了全国统一的劳动力和资源市场的形成。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将健全城乡发展一体化机制体制作为全面深化改革的重要目标，提出“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”根据《决定》的要求，中国政府积极推进养老、医疗、工伤等各项社会保障制度的城乡一体化建设。在养老保险方面，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。在医疗保障方面，全国试点地区积极推进城乡医疗保障的统筹化、一体化，目前已有多个省份或社会保障统筹地区实现了城镇居民医疗保险和新农合的并轨，代之以覆盖城乡的居民基本医疗保险。2015年两会期间国家卫计委有关负责人指出，年内“两保”将在全国范围内实现并轨。《社会救助暂行办法》则规定了城乡统一的特困人员供养制度，取代了实施多年的城市“三无人员”救助和农村“五保户”供养制度。这些制度的落实，使城乡居民的社会保障权利日益均等化，提高了农村居民社会保障水平，全面改善了社会保障对于流动人口的覆盖。

（作者为山东大学法学院副教授）