中国医药报：给地方改革探索多一些时间和空间——访广西壮族自治区食品药品监管局局长韦波
本报记者 王晓冬
2015年12月24日，当广西壮族自治区食品药品监管局局长韦波拿出记者发来的采访提纲，又拿出自己手写的一堆资料，对着采访提纲一条一条地详细回答记者，看来，他对任何提问都不会含糊时，记者意识到，今天面对的采访对象是一位异常认真、不会“打太极”的局长。
改革不宜“翻烧饼”
记者：自2013年开始的食品药品监管体制改革，全国探索模式多样，甚至有的地方一轮改革尚未完成又开始新一轮改革，被称为“翻烧饼”。广西按照国务院改革精神，建立了食品药品监管机构四级单列模式，而且两年来坚持这一模式，没有把别的部门与食品药品监管部门“合N为一”。广西为什么坚持改革模式不动摇？
韦波：根据《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》和党的十八届三中全会提出的“要建立统一权威的食品药品安全监管机构”，我们理解，所谓统一权威的监管体系就是要从自治区到市、县（区）、乡镇（街道）一竿子插到底，对除了农业、水产畜牧生产环节之外的所有食品药品实现全过程统一监管。我们认为，广西改革是不折不扣地按照中央要求进行的，也真正建立了统一权威的监管体系。此时，不能因为其他地方在搞“N合一”模式，反而认为广西模式不合时宜，或有些“另类”，这个时候必须要统一思想，要给坚持改革不走样的省市大力支持。
广西改革之所以没有“翻烧饼”，与我们编制较大幅度增加以及财政鼎力支持也密不可分。此外，广西的体制改革启动较早，在党的十八大之前，就实行了食品安全办与食药监局合署办公，形成了“办局合一”的格局，也取得了良好的工作成效，食品药品监管部门受到各级政府的高度重视，在工商、质监部门下放地方之前，就一直是一个着力加强的部门，这也是我们能够建立四级单列机构的前提之一。
治大国如烹小鲜，食品药品监管体制改革同样如此，不能随意翻来翻去、改来改去，把人心翻散了、改没了，请给广西改革一点时间。
记者：中央要求建立统一权威的食品药品监管体系，到底怎么理解“统一权威”？
韦波：食品药品安全涉及13亿人口，是重大的民生问题，也是对政府公信力的挑战。全面建设小康社会、健康中国，离不开“四品一械”的安全性、可获得性。如果没有强有力的监管体系，“四品一械”的安全性怎么保证？建设小康社会怎么可能？
从国际监管经验来说，欧洲、美国等西方国家有完善健全的法律法规，更有独立的食品药品监管体系。美国FDA百年历史表明，独立性、系统性、专业性是食品药品监管体系的特征，也只有统一权威的监管体系，才能把食品药品安全放在首位。几个部门合并为一个部门，但上面的“婆婆”不是一个，哪个“婆婆”都认为自己职责范围内的工作最重要，都希望地方把自家的工作放在首位。到了基层，千头万绪的工作，怎么能保证食品药品安全一直是首要任务呢？从这个角度来说，不论“N合一”如何推进，统一权威的食品药品监管体系势在必行。
从实现食品药品安全的长治久安来说，即使大部制改革也要有独立的专业机构，把职业化、专业化队伍培养出来并留下来，否则新框架还没形成，原来职业化、专业化的队伍就跑掉了，我们的改革要符合监管治理的发展规律。
任何模式都有优缺点
记者：据我了解，广西有的市县曾经考虑过改革采取“N合一”模式，但没有通过，那么，对比“N合一”模式和单列模式，如何判定孰优孰劣？
韦波：“N合一”模式首先体现在人多，几个部门合为一个部门，人多势众，监管力量增强。但是，这种模式能坚持把食品药品安全放到首位吗？统一权威的监管体系意味着要实现治理现代化、能力现代化、队伍职业化，而对于“N合一”模式来说，职责众多，监管范围很广，人员在内部轮岗等因素，能实现专业化的队伍吗，又如何落实食品药品安全职责？当然，若是妥善解决上述问题，其他改革模式也是可以探索的。
以往，广西质监部门负责食品生产环节监管，但没有基层的“腿”，无法监管小作坊。新的食品药品监管部门组建以来，因为有了四级监管体系，我们已经把两万多家食品生产小作坊彻底摸清家底，建档规范，实现了监管的专业化。今年年初，我们印发了《食品生产监管飞行检查办法》，采取异地交叉检查的方式，强化食品安全风险防控。实践证明，两年来我们把工商流通环节和质监生产环节整合到新机构后，食品安全的整体保障能力大大提升，也为实施食品安全战略、创新治理体系打下了良好基础。
任何模式都有优缺点。一场改革符合不符合规律，是不是科学决策，要在运行后分析考量。盲从肯定不对，每个地方都可以根据实际情况探索。广西采取与国务院改革精神相一致的模式，因为这一决策是科学的，而且广西有条件做到。
两年来，我们建立了从自治区到市、县（市区）、乡镇（街道）的四级统一监管体系，从执法队伍到执法装备、办公条件等都有明确规定，还出台了基层食品药品监管所10项建设标准，上下对接紧密。我们现在是打基础阶段，力争在最短的时间建立一支强有力的专业化监管队伍。
记者：我在广西基层采访时，有的地方反映机构改革后人员不到位，现在是有编制却招不到人。这是个别地方存在的问题，还是改革后广西面临的整体性问题？
韦波：基层人员不到位问题要用发展的眼光，辩证地看。增加编制是非常困难的，经过反复报告和争取，我们的改革得到自治区党委、政府的很大支持，为了解决编制问题，自治区专门下文明确要求各市县大力支持。
改革后，全自治区系统共核定人员编制1.08万人，增加了约7000人编制，人员到岗率68.25%。其中，县乡核编8817人，占全系统的81.5%；基层监管所核编5031人，占新增编总数的71.87%。初步实现了监管力量重心下移，横到边、纵到底、覆盖城乡的监管体系也初步建成。比如，以前未成立食品药品监管机构的城区这次改革均要求设立机构。至今，全区14个设区市、115个县（市、区）均印发本级食品药品监管局“三定”规定，市、县局均核编40名和15.1名。自治区、市、县（市、区）分别组建了稽查总队、支队、大队，作为同级食品药品监管局直属的行政单位或参公管理事业单位。目前，每个市级支队、县级大队核编平均分别为40名和15.2名。按“一乡镇（街道）一所”设立乡镇（街道）食品药品监管所，作为县级食品药品监管执法机构派驻机构。人员编制原则上按每所3~5名配备。全区1238个基层所核编数5021个，每个所平均4.1名。在每个行政村和社区配备1名以上食品药品安全协管员。在强化自治区食品药品检验所和7个区域检验所基础上，有7个设区市和35个县（市、区）恢复重建了食品药品检验机构。
在人员划转方面，我们采取“划、借、调、考、任”等多种办法，全力推动新增监管人员编制的落实。比如，各市县工商系统按照总人员编制8.1%的比例划转人员，质监系统按照市局2名、县局1名划转；采取借用方式，全自治区工商、质监部门分别有51个县和25个县划转空编。基层更多采取“调考结合”的办法，从符合参公考试条件的人员中调剂调入1~2名先开展工作，原则上要求具备大专以上学历、相关专业或食品药品安全相关工作经历。我们又从全区公务员统一招考中录用，全区有924个乡镇（街道）所（占74.3%）报名公务员考试，招录计划数1695名，所均报名1.8名。
广西的做法是该加强的加强，该调整的适当调整，一些职能减少的部门可以适当调剂。这也是按照中央要求来落实的，就是要建立较健全的食品药品监管体系。
当前，广西食品药品监管体制改革正在深入推进，按照万分之二的比例配备了监管人员，最难的人员编制问题我们解决了，也就有了食品药品监管队伍专业化、职业化的基础。有的省级地区没有核实相应的机构人员编制，只能“N合一”，虽然这种模式改起来相对容易，但我个人认为，食品药品监管的专业性、系统性还是受到了挑战。如果广西不能解决编制问题，也就不敢坚持食品药品监管机构单列模式。现在广西的到岗率在逐步提高，专业性逐渐加强。广西财政厅也给了我们很大支持。中央把食品安全放到了国家战略高度，我们也已经做到了这个份上，还有必要“翻烧饼”，重走回头路吗？
综合执法已落实
记者：有一种观点认为，“坚持食品药品监管局单列的专业监管模式，是‘闭门排外’的思想，哪个部门不是从无到有”。对专业监管与综合执法这个问题，您怎么看？
韦波：药品监管是开局之本，食品监管是立局之源。食品安全的重点在基层，在市、县、乡一级；药品安全则重点在国家、省、市一级，而且更强调专业化。以目前广西的改革来看，70%的精力在食品安全监管上，自治区本级药品监管虽然没有弱化，但一些市级药品监管已经有不同程度被削弱的情况。因为当前食品安全监管任务重、体量大，各市县的责任大，而原来不少从事药品监管、经过GMP、GSP认证专业培训的人员，只好将工作重心转移到食品监管。然而，药品领域不出事则已，出事都是大事，这一块削弱了，会有系统性风险，老百姓的用药安全、药品产业发展都可能受到威胁，更不用说树立药品的民族品牌，实现中国制造。所以，随着改革深化，还须加强药械监管的力量。
在我国，食品监管不仅有专业性，还有很强的综合性、社会性，涉及公共安全、国家战略，是个系统工程。比如，食用农产品从田间地头来，但再往前追，就可能涉及农药化肥的使用、尾矿重金属残留等源头问题，这就涉及到农业、环保等部门。食品的产业链条长，食品产业基础又薄弱，单靠食品药品监管队伍不可能实现有效全程监管，而需要多个部门协同配合，这个时候，用好“食安办”这个职能机构非常重要。食安办是当地政府重要的参谋助手，通过食安办的督查考评、应急协调作用，促进跨部门联合执法的工作格局。
比如，在基层，食药监管所里平均只有4个人，怎么能协调其他部门？我们在乡镇设立食安委，乡长担任食安委主任，基层所常务副所长是食安办专职副主任，同时也是我们的派出专业监管人员。通过这种设立方式，我们建立了纵向专业化到底、横向社会化到边的网格，有了食品药品安全的“兜底”。在这个基础上，我们打造综合执法平台。
在这次机构改革中，自治区局还专门成立了督查考评处，对地市县以及食安办成员单位进行考核、督查，这也是广西这次机构改革中的亮点之一。
其实，说起综合执法，食品药品监管部门已经实现了综合执法。首先，把不同性质又关乎重大民生和公共安全的食品、药品、保健食品、化妆品、医疗器械归为一个部门监管，就是领域内的综合执法。其次，我们把食品从生产、流通到餐饮归为一个部门监管，实行全品种、全环节监管，也是综合执法。再次，我们通过食安委协调农业、水产畜牧、教育、卫生、公安、工商等部门，实现了政府部门的联合执法。广西从来没有否定过综合执法，而且我们已经做到了、落实了。
记者：因为小作坊榨取食用油的问题，广西被媒体曝光，一时舆论哗然。如今这个问题是怎么解决的？如果以这个问题为样本剖析广西食品药品监管体制改革，您怎么分析？
韦波：不可否认，小作坊榨取花生油有基层监管未到位的问题。在两广地区，历史上就存在用土办法榨取花生油的饮食习惯，由于两广地区炎热而且潮湿，花生容易霉变，小作坊生产工艺无法去除其中的黄曲霉素，监管的面和压力都很大。而且，广西食品产业小、散、低现象普遍，普遍缺乏食品安全意识和管理能力，加上食品行业市场约束机制和行业自律机制尚不健全，部分食品生产经营者不讲诚信、道德缺失问题比较严重，导致食品安全问题屡禁不止、屡打不绝，而且，基层监管手段和监管经验还不足。被媒体曝光后，我们加大了整治力度，出台了小油坊监管规范性文件，自治区局抽调生产、流通、餐饮处人员成立了小油坊监管办公室，重点地市也都设立了“油办”。对监管不到位地区的政府以及工商局、食品药品监管局的相关负责人都追究责任，特别是组织部、人事部因为没有调剂监管人员到基层食品药品监管所，造成监管体制改革不到位，所以对他们的责任追究力度是前所未有的。此事也给机构改革中不积极、不到位的地方政府以及相关部门敲响了警钟。
记者：您认为，广西坚持这一模式两年多来，最值得其他省（市、区）借鉴的经验是什么？
韦波：广西食品药品监管体制改革得到了广西自治区党委、政府的高度重视，统揽全局、统一领导、统筹协调，确保了改革的稳妥有序。在反复调研、综合比较、谨慎决策的基础上，最终确定在全自治区实行上下统一、单列的食品药品监管机构模式。江南大学的食品安全风险社会共治研究课题组调研后认为，广西的改革既不折不扣地贯彻落实了中央的改革部署，体现了中央的要求，又从实际出发，体现了广西特色，把握了食品药品监管体制的基本规律。从初步成效来看，改革总体是成功的。当然，还需要各方的理解支持，营造良好的政策环境。随着时间的推移，改革的深入推进，科学严密高效治理体系的健全完善，我们落实“四有两责”会更有信心，为广西人民群众食品药品安全带来的“红利”也将进一步显现。