谁导致了这场涉地诉讼“拉锯战”？
14.07.2015 18:29
本文来源: 国土资源厅
街道一侧，一幢高楼拔地而起，一楼的“健宝母婴连锁店”传来一阵阵电锯声，店铺正赶着装修。
“感谢国土部门帮助我们解决了土地权属纠纷，我小时候这块地就是露天市场，我始终相信政府能够帮我们解决问题。”一见到陆川县国土资源局的相关负责人，两鬓斑白的店主覃某定从店铺内笑脸迎出来。这个灿烂的笑容，是通过长达近9 年的司法诉讼换来的。
疑窦重重：
国有土地拍卖后被指为集体土地
覃某定的“健宝母婴连锁店”所在的楼址正是土地权属纠纷地块，其前身是马坡工商所办公宿舍楼及所属的市场。纠纷源于2005 年的用地拍卖。
2005 年5 月，为解决马坡新市场建设资金问题，陆川县政府决定按照“管办脱钩”的财产移交原则，将马坡工商所办公宿舍楼和市场用地移交给县市场服务中心经营管理，并将576.63 平方米的市场用地办理了土地证，颁发给了服务中心，然后将这576.63 平方米用地使用权及地上建筑物以向社会公开拍卖方式转让。
覃某定等6 人幸运地竞得了土地使用权，但是戏剧化的一幕发生了。
2005 年6 月16 日，马坡镇六蒙村民小组村民黄某突然提起民事诉讼，以所拍卖的576.63 平方米市场用地系土改时登记给自己的1.16 亩教场地的一部分为由，主张陆川县工商局、陆川县市场服务中心构成土地侵权，要求判决上述两被告停止侵权返还土地。
因黄某已另行提起行政诉讼，要求撤销县市场服务中心的上述土地证，陆川县人民法院为此作出第88 号民事裁定书，以民事诉讼案必须以行政诉讼案的审理结果为依据为由，裁定中止民事诉讼。
9 月26 日，黄某提起第一次行政诉讼，理由和民事诉讼相同，要求撤销陆川县市场服务中心的土地证。黄某提出的理由是，从土改至1982 年落实家庭联产承包责任制期间，涉案土地都是属于自己的。1983 年县工商局强占该地建市场，该土地从来没有征收或征用，所以应该撤销给县市场服务中心颁发的土地证。11 月30 日，陆川县人民法院作出行政裁定，以黄某与被诉土地证所登记的国有土地及地上附着物没有法律上的利害关系，颁证行为没有侵犯其合法权益，黄某不符合起诉的主体资格为由，裁定驳回其起诉。
12 月26 日，黄某败诉后，又以六蒙村民小组代表名义提起第二次行政诉讼，以同样的理由要求确认颁发土地证的行政行为违法并撤销该土地证。在诉讼过程中，六蒙村民小组以补充证据为由撤回起诉。
2006 年3 月17 日，黄某以六蒙村民小组名义提起第三次行政诉讼，以同样的事实和理由，要求撤销竞得人（覃某定等人）的土地证。7 月25 日，陆川县人民法院经审理查明，从上世纪50 年代开始，诉争地即作为马坡露天市场，由工商行政管理等部门使用。据此，该院作出第7 号行政判决，驳回六蒙村民小组的诉讼请求。
六蒙村民小组不服，上诉至玉林市中级人民法院，12 月21 日，玉林市中级人民法院作出第69 号行政判决，认为该宗涉案土地应属于六蒙组集体所有，理由是陆川县工商行政管理局和陆川县市场服务中心建成钢筋水泥框架结构的农贸市场进行管理使用，不能成为集体土地改变为国有土地的法律上的正当理由，讼争的土地转为国有土地权属来源不清，判决撤销竞得人土地证。
玉林市中级人民法院判决撤销竞得人土地证后，竞得人(覃某定等人)无法使用该宗已接收并正在改建的市场用地，于是要求陆川县政府和陆川县市场服务中心依法处理以维护自身
合法权益。为此，2006 年12 月26 日，陆川县市场服务中心申请确权处理，要求确认上述576.63 平方米市场行厂用地属于国有土地。2007 年7 月24日，陆川县政府作出4 号处理决定书，确认前述市场用地属国有土地归县市场服务中心使用。六蒙村民小组不服确权决定，申请了行政复议，后玉林市人民政府作出处理决定，以事实不清证据不足为由撤销了4 号处理决定书并责令陆川县政府重新调查处理。
在该县政府对上述土地权属纠纷案确权处理期间，六蒙村民小组又将所主张的土地权属范围扩大到市场“ 管办脱钩”时所接收的1328.82 平方米市场用地（包括上述已拍卖处理的576.63 平方米建有市场行厂的用地及752.19 平方米仍作露天市场使用的用地），超出了576.63 平方米市场行厂用地的范围。
2008 年12 月15 日，根据陆川县市场服务中心的申请，陆川县政府对双方争议的1328.82 平方米市场用地权属纠纷重新立案调查处理，于2009年7 月28 日作出7 号处理决定书，将争议之土地确权属于国家所有并归该县市场服务中心管理使用。玉林市人民政府复议决定及法院一审判决均维持该处理决定。六蒙村民小组不服，诉至玉林市中级人民法院。玉林市中级人民法院以2006 年该院第69 号判决中的同样理由，于2010 年9 月13 日作出第53 号行政判决书，撤销陆川县政府7 号处理决定书。
拨开迷雾：
“集体土地”并不在讼争地位置
该案争议土地拍卖成交前，一直没有任何单位或个人提出权属争议。为何拍卖后，近乎“公认”的国有土地，被指认为集体土地？ 对此，陆川县国土资源局进行了认真地土地权属调查。
为了解争议地及周围的历史建筑物和历史路况等界定土地位置的参照物情况，陆川县国土资源局查找到了有关历史航片，并委托专业部门按坐标将争议土地位置调绘到历史航片上，同时调绘了历史建筑物和路况。结合对历史航片的判读和调查，陆川局查明，争议地位置，在新中国成立前后并不是一块土地，而是三块土地和两条道路的一部分。根据查明的历史参照物，六蒙村民小组所主张的土改时登记档案中的1.16 亩坡地四至界限明显与所涉及的三块土地历史界限不同，都不是同一块土地。六蒙村民小组所主张的一块土改时登记给黄某的1.16 亩新坡并不在争议地位置。
六蒙小组所主张的争议地是一块在土改时登记的1.16 亩新坡，后由黄某带地入社，在1962 年“四固定”时落实给其所有，并提供一份马坡村公所出具的证明为凭。证明内容是“据了解原教场地新坡面积1.16 亩在‘四固定’时划分给六蒙队管理使用”。经陆川县国土资源局调查，该份证明是由马坡村民兵营长兼包片干部应村相关干部的要求出具的，当时既没有查找过“四固定”的档案资料，也没有经过村干部会议讨论。2008 年，马坡村委会向该局提供了六蒙小组“四固定”档案复印件一份，并根据档案记载出具证明一份，证实无教场地1.16 亩落实给六蒙村民小组管理使用的记载。
同时，为回避土改证所记载的四至事实，从行政起诉状到开庭审理，六蒙村民小组只提土地的面积，不说四至。六蒙村民小组主张土改时登记给黄某位于教场地的一块地不在争议地位置。
同时，经调查，在1980 年12 月，针对马坡圩附近群众侵占包括现争议地在内的公地乱建房问题，当时马坡公社管委会制定处理的原则中，明确以1962 年“四固定”为准则，并明确公地的概念“所有的山岭土地，河流都为公地，但土改时分给属于私人的，后经过合作化等运动都属于集体的，经过‘四固定’下来有档案的，属于集体，其他的都是现在的公地。”
因此，1980 年12 月，马坡公社管委会对公地的认定主要是以1962 年“ 四固定”土地划分为依据。马坡公社第七届人民代表大会的有关档案材料中，记录的1980 年12 月马坡公社管委会对群众侵占公地建房的处理过程和结果，也侧面印证现争议地当时是市场公地，证明了争议地是1962 年“ 四固定”未划分给任何农村集体组织的土地。陆川县人民政府调查数位证人均证实争议土地历来是露天市场。这样一来，证人证言与书面证据、历史影像资料互相印证，形成了证据链条。六蒙村民小组主张其1982 年将争议地落实承包给黄某耕种，不是历史事实。
水落石出：
争议土地从新中国建立初期一直为公共市场用地
经过陆川县国土等部门走访调查，该案讼争的土地位于原马坡露天市场，该市场从上个世纪50 年代初期开始形成，供赶圩群众摆卖木柴、薯苗等产品，先后由马坡工商所等部门管理使用。
据1960 年航片证实，在上个世纪60 年代，马坡大良公路改从该市场的北面通过，使用了该市场部分土地。1980 年12 月，马坡公社管委会对侵占该市场乱建房的行为作出处理，强调该案被诉的土地为公共市场用地不准任何单位和个人侵占。1981～1982 年间，陆川县工商局拨款给马坡工商所，用于在讼争的土地上建水泥钢筋框架结构的市场（占地576.63 平方米）。
2005 年5 月18 日，陆川县工商局将其管理的原马坡市场资产移交给陆川县人民政府，由第三人陆川县市场服务中心管理使用。第三人陆川县市场服务中心按现状接收后，申请对建筑物占用部分的土地（576.63 平方米）进行登记，并经县政府批准拍卖该宗土地。 根据覃某定等人竞拍取得物权的事实，该宗土地被变更登记给覃某定等人使用。该案争议的土地，上世纪60 年代中期之前由马坡公社管理的公地中安排使用的，并非征用于任何农民集体，从来没有任何单位和个人提出过土地权属异议。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定“依据1950 年《土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962 年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围的土地属于国家所有”；第十八条规定“土地所有权争议，不能依法证明争议土地属农民集体所有的，属于国家所有”。据此，双方争议的土地属于国家所有。
掌握一系列事实后，陆川县人民政府、陆川县市场服务中心、覃某定等人向玉林市人民检察院申请抗诉，经玉林市人民检察院提请，该案由广西壮族自治区检察院抗诉后，自治区高级人民法院认为，玉林市中级人民法院直接认定讼争地属于六蒙村民小组集体所有属于认定事实不清，证据不足，裁定撤销玉林市中级人民法院2006 年第69 号判决，将案件发回重审。广西高级人民法院在提审上述抗诉案时，发现2010 年第53 号行政判决书存在同样错误，经提审后以同样理由裁定撤销该53 号判决将案件发回重审。
2014 年1 月，玉林市中级人民法院作出终审判决，认定覃某定等人取得被诉土地使用权的权属来源清楚、合法，被上诉人陆川县人民政府颁发土地证具体行政行为事实清楚、证据确实，判决驳回六蒙村民小组诉讼请求。
案件反思：
土地争议应该以权属调查为基础
一宗长达近9 年的土地纠纷案件终于尘埃落定，也引发了办案人员对土地权属纠纷处理工作的思考。
在现状四至明显不同，没有任何直接证据证明的情况下，69 号判决却确认了涉案土地属于六蒙村民小组集体所有，第53 号判决再次确认了涉案土地原来是属于六蒙村民小组集体所有，法院的这两次土地权属确认明显是没有经过土地权属调查。
六蒙村民小组的诉讼请求是要求撤销竞得人土地证，只是将涉案土地原属该组集体所有作为其要求撤销土地证的理由，并没有要求法院判决涉案的576.63 平方米土地归其集体所有，且该组也没有提供相关证据证实其与本案有法律上的利害关系。在此情况下法院作出确权判决明显不当。
参与该案件的一名办案人员表示，在诉讼当事人之间没有发生土地权属纠纷，没有直接证据支持、未经庭审质证的情况下，原终审判决的结果却是认定涉案土地权属来源不清，并以涉案土地原属六蒙村民小组集体所有为由，判决支持了六蒙村民小组要求撤证的诉讼请求。从该案原终审判决的结果看，表面上只是撤销了被诉的国有土地证，实际上则以行政判决的方式对土地权属进行确权处理，超越了行政审判的职能，原终审判决显然超出了原告诉讼请求的范围。
“确定土地权属必须经过土地权属调查，不能在未经土地权属调查，不问土地位置和四至的情况下就作出确权决定。”该办案人员的一席话道出了“拉锯战”的根源。
本文来源: 国土资源厅
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