以超常手段“攻坚拔寨” ——来自扶贫攻坚现场的调查报告（下）
以超常手段“攻坚拔寨”
——来自扶贫攻坚现场的调查报告（下）
我国贫困地区面临5大突出问题
到2020年全面建成小康社会的目标能否实现，一个关键指标，就是7000多万农村贫困人口能否走出“锅底”。
无疑，这是一个巨大的挑战。
时间紧迫！要用5年时间攻克这样一座堡垒，唯有采取超常的手段。
“各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。”
6月18日上午，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会，吹响了扶贫攻坚决战决胜的号角。
两条相反曲线折射扶贫难
梳理近年来的扶贫数据，呈现出两条走势相反的曲线——
一条，扶贫资金越来越多：2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到433亿元，4年几乎翻了一番。
另一条，减贫人数却越来越少：2011年全国贫困人口减少4329万人，2012年减少2339万人，2013年1650万人，2014年1232万人。
两条曲线，折射的是扶贫难度的增加。
打开中国贫困人口分布图，14个集中连片特困地区赫然在目。它们覆盖了全国大部分深度贫困群体，又都是位置偏僻、山大沟深的地方，一般经济增长无法有效带动其发展，常规扶贫手段难以奏效。
贫困人口中还有相当一部分是老、弱、病、残的失能群体，对他们的帮扶难度更大。
记者看到，有些少数民族地区，在几十年内从原始社会、奴隶社会直接过渡到社会主义社会，一步跨千年，其发展平台、基础条件、自然环境、资源禀赋、人口素质比其他贫困地区更落后，贫困成因更复杂、程度更深，用同样的政策措施，无法达到同样的效果。
精准扶贫呼唤“超常思维”
完成超常的任务，需要用超常的思维大胆破旧立新。
去年中央扶贫专项资金433亿元，假如平均到7017万贫困人口，每人头上只有617元。要保证“好钢用在刀刃上”，就要比以往更加精准地投放。
在宁夏西海固村民常宗义家，一道“Z”形裂缝由上到下贯穿窑洞。尽管危窑住了多年，他却难以享受国家的危房改造补助。
他说，当地政策是改造54平米补助2.2万元，不足的部分要自己筹款。假如重新选址盖一座砖房，个人还要掏6万元左右。“我连3万元都没有。借钱给儿子结婚，还欠着5万外债没还上呢。”
国家补助两万元就能盖得起房的，常常不是最穷的人家。宁夏固原市原州区寨科乡乡长王正奇说，最需要帮助的穷人，因为掏不起自筹资金，有补助也不敢要，反而享受不到扶贫福利。
扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。
记者在调查中发现，在农村危房改造、扶贫搬迁等方面存在“补富不补穷”的现象，一些极贫群体成了扶贫“死角”。
中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵分析，“八七”扶贫攻坚计划实施以来，最早是重点扶持贫困县，后来扶持贫困村。普惠性政策让贫困地区发展普遍提速，但条件相对较好的人受益多，条件相对差的人受益少。
“要真正瞄准生产生活条件最恶劣的贫困群体，改变‘大水漫灌’的套路，实行精准化、针对化、差异化扶贫，做到一户一策。”他说。
超常精准用钱的另一面，是超常严格地管钱。
2013年，审计6省19县发现违规使用扶贫资金2.34亿元，涉及相关责任人143人。广西壮族自治区扶贫办原主任吴宇雄说，扶贫资金违规分为三大类型：一是挪用；二是侵占；三是扶贫项目实施过程存在漏洞，导致流失浪费。
吴宇雄建议，要引入全新的现代方法改变粗放管理模式，建立专职人员队伍，对扶贫资金实现全程监管，覆盖财务、会计核算、提款报账、工程管理、招标采购、培训、监测与评价等所有环节。同时，应建立更严格的责任追究和惩戒机制。
扶贫攻坚的顶层设计也要有突破性思路。
“坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策。”习近平总书记强调，要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。
这是对不同特点群体采取不同扶贫策略的“大精准”思路。中国国际扶贫中心副主任黄承伟认为，对于一些特别的群体，只能采取非常规手段。
——“通过扶持生产和就业发展一批”。这是指有劳动能力的贫困人口而言，估计有一半的人可以这么解决；可以外出打工的，重点研究怎么为他们提供就业机会。
——“通过移民搬迁安置一批”。自然条件过于恶劣、实在没办法发展的，下决心实行搬迁，这部分人大约有1000万。关键是不能一搬了之，要与小城镇建设、城乡统筹发展相结合，按“先有产业、再有公共服务和基础设施、再搬迁”的思路，梯次实施。
——“通过低保政策兜底一批”。对于那些重病、残疾失能的家庭，下决心由社会养起来。而在低保等制度外，可让他们以土地等资产入股扶贫项目，增加收入。
——“通过医疗救助扶持一批”。对因病致贫的贫困人口，要分类扶持。有些病能治好，如白内障，治好了就能看得见了，就有能力致富了。
超常制度约束：以“大扶贫”思路聚合资源
让7000多万农村贫困人口走出“锅底”，不仅是扶贫办一个单位的事，也不仅是贫困地区的事，而是全中国的大事，需要举全国之力。
记者采访的众多干部群众、专家学者都认为，要在这么短的时间内完成这么艰巨的任务，特别需要发挥社会主义制度“集中力量办大事”的政治优势。
“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局。”习近平总书记强调。
宁夏永宁县有一个闽宁镇，取名便是“福建、宁夏合作”之义。
1997年，福建、宁夏联手在一片戈壁滩上建立了闽宁村，将首批八千贫困农民从“苦瘠甲于天下”的西海固搬迁至此，盖房、开荒、发展产业。如今，村已拓展为镇，辖6个行政村，人口近5万。
“十几年里收入翻了十几倍，我们在这个庄子里算中等。”闽宁镇园艺村村民张耀武说，“家里大车、小车都有，三个儿子都有事做，我们老两口开个门市部，一年能挣一两万。”
先富帮后富、共同富裕，向来是改革开放的基本战略。事实证明，对口帮扶方式可以解决很多贫困地区自身难以解决、中央又照顾不到的问题。
武汉大学经管学院教授成德宁说，在扶贫攻坚的关键阶段，要强化对口帮扶的制度安排。国家从1996年就启动了这项工作，东部18个发达省市对口帮扶西部10省份，但是一直缺少量化约束，没有纳入目标管理。下一步，可考虑给发达省份下指标，促使他们更快、更多地拿出资源投入扶贫。
有专家建议，对各中央部委也应建立类似硬性约束，落实其扶贫责任。
事实上，各部委一直是扶贫的参与者，都成立了扶贫开发领导小组，由部委领导甚至“一把手”任组长。很多部委还分别联系一些贫困片区，分别出台过专门的扶贫政策。教育部的农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生学费免除，全国妇联的妇女小额信贷，国家能源局的光伏扶贫，国家卫计委的“流动医院”项目，都在实践中取得了不错的效果。
然而，由于缺乏统一规划，不同部委扶贫力度不一，并且由于政策设计出发点不同，缺乏有效整合，扶贫政策合力尚未形成。
汪三贵说，中国扶贫特点是政府主导，资源项目都是从上到下实施的，比如大型基础设施建设、社会保障体系等。但是一些小的扶贫项目，专业性民间机构和企业可能做得更有效。
而扩大社会力量的参与面，需要一系列体制、机制的突破创新。
超常用人：“盯人防守”确保一抓到底
在国务院扶贫办主任刘永富看来，中央已经出台了一系列促进扶贫开发的政策，关键在于落实，在于各级领导干部有没有把老百姓的疾苦真正放在心上。
记者在调查中了解到，“贫困县领导不关心扶贫”的现象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“GDP第一”，把大量精力花在招商引资搞开发上。以扶贫名义要来资金、转手就挪给其他项目的行为时有发生。还有个别地方“穷县富衙”，高耸在贫困区中心的办公大楼格外刺眼。
河南省扶贫办主任张成智认为，出现这些问题，一是有些官员政绩观有偏差，二是考核体系不完善，对贫困地区缺少约束。
这一状况已有所改观。去年，中组部、国务院扶贫办联合发文，改进贫困县党政领导考核机制，要求把扶贫开发作为考核的主要内容，以提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量、改善贫困地区生产生活条件为主要指标。
张成智说：“这项改革落实到位，要用硬手腕推进，与官员的‘乌纱帽’挂钩，由中央督查，做不到的就要处理人，一票否决。”
强化扶贫开发工作领导责任制；党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人；鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作；要做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人……习近平总书记从“用人”角度为加大力度推进扶贫开发工作指明了方向。
超常艰难、超常紧迫的扶贫攻坚，需要超常用人。在精准扶贫、精准脱贫时代，只有“盯人防守”才能实现细化到一家一户的高效帮扶。
自2012年起，甘肃省开展“联村联户、为民富民”行动，40.8万名党员干部结对帮扶67.1万个贫困户，3年累计减少贫困人口430万人，贫困发生率由33.2%下降到19.8%。
千军易得，一将难求。同一片贫困地区，同样的扶贫政策，有的村富得快，有的村富得慢，差别往往就在于有没有好的带头人。记者听到了很多老支书、老村长带领群众脱贫致富的故事。而一些地方尝试“第一书记”驻村扶贫，见效更快。
记者拿到了这样一份成绩单：广西2012年选派的首批3000名“第一书记”已引进项目3万多个，累计投资7.5亿元，引导16.3万农户发展特色产业，协调修建村屯道路3.4万公里、桥梁2206座、校舍5346间，帮扶困难群众15.7万户。
成德宁认为，“第一书记”之所以能迅速打开局面，就因为他们整体素质较高，能得到各级部门特别是财政支持，能调动多方资源。这一做法应在更大范围推广，覆盖全国所有贫困村，并且通过“第一书记”带出更多的致富带头人。
让7000多万贫困人口追上全面建成小康社会的步伐，意味着到2020年中国将消除绝对贫困，这是一项前所未有的伟大工程，没有先例可循。国际上成功的扶贫经验可以吸取，但完成任务最终还要靠“中国式扶贫”。（参与记者：林晖、王丽、邹欣媛、周相吉、梁军、夏军、杨洪涛、陈地、李亚楠、马姝瑞、侯文坤、李丹）
