百色市人防办：关于推进市县两级人防行政执法工作的思考
党的十八届四中全会提出要全面推进依法治国，建设法治政府，这就要求政府及其所属部门在实施政府行为时务必做到依法行政，这是大势所趋，人心所向。人防部门作为政府部门之一，又是一个具有独立行政执法主体资格的的部门，更应加强人防依法行政工作。1997年《中华人民共和国人防空法》实施以来已有18个年头，各地也先后对应出台具体的实施办法，人防依法行政工作有效推进。但是，各地在具体实施人防行政执法工作中，还存在很多的问题，尤其是市、县（区）两级。据调查了解，有的市依然存在民建项目人防手续未报未批先建、人防地下室应建未建、人防易地建设费应缴未缴和人防“结建”项目未办理竣工验收备案手续等现象，县级人防由于机构不健全、人员少，执法工作难度大，以上违法违规现象更为突出。如何加强和推进市、县（区）人防依法行政工作，是摆在我们人防部门面前的一个严竣课题。结合广西实际，思考如下：
一、造成未报（批）先建、应建未建、应缴未缴和不办理项目竣工验收备案的原因分析
（一）法律法规和政策宣传不到位，法律意识淡薄。主要表现为：一是部分开发商存在侥幸心理，投机钻营，人防手续能不办尽量不办，能拖多久就拖多久，工程照常开工建设，待项目竣工验收产生收益后再说或不了了之，甚至逃之夭夭；二是一些政府领导认为人防行政审批会影响招商引资和城乡快速发展，应该降低审批门槛，甚至要求取消人防前置审批条件或者要求对某个项目的审批减免；三是一些政府投资的项目，单位和部门认为人防行政审批只会增加投资成本，给财政增加负担，收上来的人防地下室易地建设费转了一圈还是回到财政帐户，未报未批先建或应缴未缴对财政没什么影响，对人防行政审批置之不理；四是行政审批管理部门一些人员认为，人防、住建、房产部门有各自行业的法律法规，只要按照自己行业的法律法规开展行政审批就合法合理，其他部门不能或不好干预，缺乏联合执法意识。
（二）联合审批制度不落实。各部门在行政审批过程中，没有完全按照《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第二十二条和《广西壮族自治区人民防空工程建设与维护管理办法》（广西政府令第86号）第十三条的规定执行，很多项目未经过人防部门审批，住建部门也发放项目《用地规划许可证》和《建设工程施工许可证》，未通过人防部门人防工程竣工验收的“结建”项目，住建、房产部门也给予办理项目竣工验收备案手续。
（三）执法不严。一是政府重大项目或者招商引资项目都是政府重点推进的项目，一些地方为追求“GDP”的增速，很多项目存在领导要求“先上车后补票”现象，在审批上放宽政策，导致一些项目“上了车不补票”情况发生；二是对一些排查出未报未批先建、应建未建、应缴未缴和不办理竣工验收备案的项目，因多种原因没有及时依法处理，导致个别项目互相对照搬比,甚至效仿。
(四)人防执法队伍不健全,执法力量薄弱。县级以上人防部门是一个具有独立行政执法主体资格的法人单位，根据《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》（中发[2001]9号）和广州军区、中南五省区人民政府《贯彻<国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见>的意见》（〔2008〕15号）要求，市县两级人防部门应建立健全内部执法机构，配备执法人员。或与住建、国土、房产等部门联合组建综合执法队，加强联合执法。但是，目前由于机制体制原因和机构编制问题，大部分的市、县（区）没有成立人防执法机构，执法队伍并不完善，日常执法工作由人防机关及其二层机构干部临时组建成工作小组来完成，执法人员随机性比较大，队伍不稳定，执法的责任部门不明确，执法的对象、范围不清淅，执法的深度、力度不够，执法工作仅限于对个别项目的督办或催缴人防地下室易地建设费，执法工作没有真正落实到位，容易出现执法漏洞或有法不依的现象。
（五）日常监督检查不到位。由于人防执法队伍不健全，执法力量薄弱，人防干部队伍人员少等原因，造成日常监督检查工作不到位，导致一些民建项目出现未报（批）先建、应建未建、应缴未缴和不办理竣工验收备案等情况而没有得到及时发现和处理。
二、加强人防行政执法工作的意见和建议
（一）加大人防法律法规的宣传力度，提高全民法制观念和人防意识。深入开展人防宣传教育进机关、进学校、进企业、进社区、进网络（媒体）“五进”活动，通过多渠道多方式普及人防宣传教育，提高全民法律意识、国防意识和人防意识，努力形成广大群众了解人防、关心人防、支持人防、参与人防的良好社会氛围。“进机关”是人防宣传教育的首要任务，也是人防宣传的重点。人防法律法规政策能否得到很好地贯彻落实，关键在于机关，特别是机关领导干部。就市县（区）两级而言，重点对象就是市县（区）党政主要领导、分管领导、秘书长（主任）、分管副秘书长（副主任）以及宣传部、监察局、应急办、发改、国土、住建、市政、房产、公安、消防、教育、财政、编办、交通、卫生、地震、电力、审计、物价、环保、民政、通信等等部门领导和主要科室负责人。要全面落实《中共中央、国务院、中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》（中发[2014]15号）第18条的规定，每年做好人防宣传教育培训计划，报上级党委组织部门审批，安排部分市县（区）领导到相关军事院校接受国防、人防教育；加强与党校、行政学院沟通，将人民防空政策法规和知识教育列入领导干部教育培训课程。同时，通过日常发放人防宣传资料、在各机关设置人防宣传栏等多种方式进行广泛宣传，使这些机关的领导和干部真正掌握人防法律法规政策，真正了解人防知识，知道人防工作做什么，人防工程为谁建。只有这样，机关领导干部才能更加重视人防、支持人防、指导人防、推进人防、建好人防。
（二）加强联合执法，落实部门联合审批制度。严格行政审批，依法按程序开展行政审批工作，把好入口关，项目审批做到不错不漏不偏不假，是人防部门依法行政的基本要求。落实项目联审制度是人防行政执法工作的基础，是遏制未报未批先建、应建未建、应缴未缴和不办理竣工验收备案等不法行为的最有效手段，也是各有关部门依法行政的首要任务。一是要加强与住建、房产部门沟通协商，建立联合执法协调联络小组，由各分管领导和涉及科、室负责人为协调联络人员，定期联系、沟通和协商，共同构筑联合执法的良好局面。二是要致函住建、房产部门，进一步明确新建民用建筑项目在行政审批过程中，凡未取得人防部门核发的《人民防空工程建设许可证》或《人民防空工程易地建设许可证》的，住建部门不得核发《建设工程施工许可证》，未取得人防部门审核通过的《人防工程竣工验收备案表》，住建部门不要给予办理项目竣工验收备案手续；凡未取得人防部门核发的《人民防空工程易地建设许可证》或《人防工程竣工验收备案表》的，房产部门不要给予办理项目竣工验收备案手续，同时不要给予办理房屋预售权和产权登记手续。
（三）加强依法行政，严格执法。针对违法违规行为，要按照法律法规严肃处理，具体方法和步骤为：一是做好登记立案；二是做好调查取证，制作调查笔录；三是下达限期整改（补办）通知书；四是下达拟行政处罚告知书，3日内如有提出申辩书面申请，接到申请书后7日内发出听证通知书，按要求举行听证会；五是下达行政处罚通知书，同时按照行政处罚公证公开原则，在有关媒体上公布被处罚对象名单；六是提交法院强制执行。对于行政、企业事业单位存在的问题，在下达行政处罚通知书之后，还可提请市县（区）人民政府责成财政、审计部门对该单位进行项目审计，或提请纪检部门对该单位的领导追究行政问责。通过严格执法，让那些心存侥幸，未报未批先建、应建未建、应缴未缴和不办理竣工验收备案的项目业主知法守法，自觉接受处罚，依法办理人防行政审批。
（四）加强执法队伍建设。目前为止，上层对市县（区）人防机构建设问题并没有作出明确的规定，造成各地人防队伍建设存在很大偏差，如南宁市人防办有22个行政编制，总人数（含二层机构）有130人，而百色市人防办只有4个行政编制，总人数（含二层机构）也只有19人。因此，上层在研究制定相关政策法规时，应当将解决市县（区）人防机构建设问题纳入其中，并作进一步明确，以保障地方设置人防执法机构时有据可依。同时，各地人防部门要积极向地方党委、政府和机构编制部门汇报，争取成立执法工作机构，落实执法队伍。在没有组建执法机构的情况下，可成立行政执法工作领导小组，敦促全体干部职工参加行政执法考试获得行政执法证，确定行政执法人员，并加强对执法队伍的管理，确保地方人防行政执法工作有效开展。
（五）加强日常监督检查，防患于未然。落实执法车辆，定期或不定期对新建民用建筑项目进行日常监督检查，发现问题及时提出整改意见，指导项目业主落实整改。
（六）主动服务，增强民众依法办事的自觉性。一是完善机制，落实制度，开展“阳光服务”。全面落实窗口首问责任制、限时办结制、一次性告知等有关制度，规范、简化办事流程，严格行政审批业务，设立政务服务公开栏，服务内容、事项、审批程序、审批时限、服务人员照片、姓名、联系电话、行政许可和有关政策依据全公开；编印便民手册发给前来办事或业务咨询的企业和群众；在政务服务网站公布政务服务信息等等。二是转变工作作风，改变服务方式，开展“上门服务”。组织工作人员深入企业和服务对象指导和帮助收集、梳理、检查上报审批材料，以确保人防行政审批业务高效、快速办结；组织工程技术人员到工地进行技术指导，帮助服务对象解决人防工程建设过程中出现的技术难题；走访服务对象，认真开展调查研究，广泛听取意见，建立发现问题、反馈问题和整改问题机制，拓宽群众诉求渠道，自觉接受群众监督，进一步规范执法行为。
（七）加大执法监督。请求市人大对全市（含县、区）开展人防行政执法检查，以增强各级政府依法行政的敏感性、自觉性、主动性，不断提高依法行政的能力和水平。
（八）落实执法经费。把人防行政执法经费列入单位年度支出预算，保障执法工作顺利进行。