关于对我区社区矫正法律监督工作情况的分析
关于对我区社区矫正法律监督工作情况的分析
为全面掌握我区检察机关介入社区矫正工作现状，及时研究解决存在的问题，规范和加强全区检察机关对社区矫正活动的法律监督，进一步推进社区矫正工作发展，我们对社区矫正法律监督工作现状和存在问题开展了专题调研，形成调查报告如下：
一、基本情况
（一）社区矫正执行工作基本情况
1 、矫正对象基本情况
我区于2010年5月启动社区矫正试点工作，截止2013年9月底，全区司法行政机关现有社区矫正对象**[1]人。其中被判处缓刑占79%；假释占8.4%；暂予监外执行占7.4%；管制占2.5%；剥夺政治权利占2.7%。矫正对象中男性占总人数的92.8%；而女性仅占7.2%。年龄在18岁以下的占5.5%；18岁至45岁的占70.5%；46岁至60岁的占19.4%；61岁以上的有占4.5%。
2 、执行主体基本情况
截止9月底，全区共有14个市、111个县（县辖区、县级市）、1231个乡镇（街道）开展了社区矫正工作，实现了自治区、市、县（区）、乡镇（街道）四级全面覆盖。各地普遍建立了以司法所工作人员为主，社区工作者和社会志愿者积极协助的专群结合的社区矫正工作队伍。全区基层司法所从事社区矫正工作的人员2405人、社会工作者2255人、志愿者17201人。
目前，全区司法行政机构已建立管理教育服务中心（中途之家）1个，社区矫正就业基地56个，教育基地41个，社区服务基地145个。这些专业基地的建立，增强了教育矫正的针对性和系统性，提高了社区矫正工作质量。此外，全区共有12个市和88个县（市、区）实现了社区矫正信息化，对4988名矫正对象运用司法一通手机进行定位管理，帮助矫正机构及时掌握矫正对象的活动范围。
（二）社区矫正法律监督工作基本情况
1 、监督纠正基本情况
自2010年5月启动社区矫正试点工作以来，截至2013年9月底，全区检察机关累计监督纠正社区矫正对象脱管失控2030人，漏管1414人，监督纠正社区矫正执行机关未依法办理解除释放手续608人，对社区矫正活动存在的各种违法行为提出书面纠正意见1372人次。对违反监督管理规定应当被收监执行的罪犯，督促依法监督司法行政机关向法院建议撤销缓刑的43人、撤销假释的10人、对暂予监外执行决定收监执行的56人。
2 、法律监督主体基本情况
机构情况： 2010年社区矫正试点工作开展以来，我区由监所检察部门开展对社区矫正法律监督工作。但由于历史原因，我区32个市辖城区检察院除来宾市兴宾区院和防城港市防城区院以外其他30个城区检察院均未设立监所检察部门，因此对这些城区检察院的社区矫正法律监督任务则由市级检察院根据实际情况指定人员或其他业务部门兼职承担监外执行考察和社区矫正法律监督任务。2012年3月，我区首个派驻乡镇社区矫正检察室在梧州市苍梧县成立，钦州市灵山、浦北、钦南三县（区）检察院也先后成立了派驻乡镇社区矫正检察工作站，在本院监所检察部门的指导下协助开展各项社区矫正法律监督工作。
人员情况：截止2013年6月底，全区检察机关从事社区矫正检察工作的人员共有379人，其中不属于监所检察部门人员的有52人，占13.7%。目前，全区三级检察机关均未配备专职承担社区矫正检察职务的人员。
二、社区矫正法律监督工作存在的困难和问题
（一）社区矫正执行方面存在的主要问题
1 、执行工作的基本保障落后
一是经费投入和人员配备不足。首先是基层司法所没有配备司法警察，导致实际执行力缺乏保证；其次是专项经费未得到保障，我区各地受地方财政状况的制约，专门为社区矫正设立经费的制度难以推行，无法保障一些基础性工作的顺利开展。
二是社区矫正机构尚未发挥专有职能。基层司法所承担社区矫正日常具体工作，但其主要职能包括人民调解、政府法律顾问、普法依法治理、刑满释放和解除劳教人员的安置和帮教、社区矫正、基层法律服务和法律援助等方面工作，同时承担着指导、管理辖区内村、组两级调解组织以及企事业单位人民调解组织的职能。庞大的职能和繁重的工作任务致使司法所无法专职从事社区矫正工作，矫正执行工作不能深入开展。
三是乡镇（办事处）政府占用司法行政人员从事政府中心工作的现象时有发生。目前全区1231个基层乡镇司法所实有干部合计2405人,平均每个司法所为1.9人, 人员紧缺制约了社区矫正工作的正常开展。但由于司法所是乡镇（办事处）所属部门，与司法局没有行政隶属关系，导致将本来已经供不应求的司法所工作人员安排到其他政府中心工作岗位的随意性较大。据调查，全区各基层司法所干部均是身兼数职，包括征地拆迁、计划生育等工作，有些还被长期抽调其他部门，基本未从事矫正执行工作。
2 、矫正方法和管理手段落后
一是没有制定系统的矫正措施。当前我区司法所开展社区矫正工作普遍是成立帮教小组、定期学习、劳动、思想汇报。在实际工作中，大多数基层司法所只是对前来报到的矫正对象登记了事，而无具体的帮教措施，学习活动、劳动改造流于形式，致使许多社区矫正工作仅仅停留在台帐资料上，而没有体现在狠抓落实注重实效上。
二是过于依赖手机定位系统。目前全区各地对4988名矫正对象运用了司法一通手机进行定位管理，从实际效果上，这种方式对社区矫正工作人员及时获取矫正对象活动范围和场所等信息提供了帮助。但是现实中，司法行政人员往往依赖定位系统而减少了实地考察和与矫正对象面对面帮扶教育等内容。同时手机定位也使得一些矫正对象采用把手机放在固定地点的方式应付监管，或者以手机欠费停机、手机没信号、手机电池没电等名义逃避监管。此外，定位手机需要由谁支付相关费用的问题在各地也没有统一的标准，有的地方强制要求矫正对象购买的情况也给矫正对象带来了经济压力。
三是对生活确有困难的矫正对象缺乏救济机制。有些矫正对象没有土地耕种、没有特长、或者因刑罚处罚受到歧视在本地找不到工作，又不能到外地工作（根据实施办法规定，外出请假最长不能超过一个月），帮教小组又解决不了其必需的生活困难，帮教和安置不能结合，从而影响到教育改造的效果。
四是对在社区矫正过程中发生的一些违法违规情形监管难、处罚难。在实践中，因为司法行政机关只有建议权，没有执行权，与公安、法院、监狱等部门之间的衔接不顺畅导致社区矫正对象发生违法违规情形后无法监管和及时处理。此外，对于不遵守矫正制度和纪律，又不够治安处罚或追究刑事责任的矫正对象，或是对于应当收监执行而在法院未裁定收监之前的矫正对象，基层司法所更加素手无策。
3 、罪犯和文书交付执行脱节
由于长期以来没有形成规范的送达制度，造成执行、监督机关没有收到或没有及时收到法律文书，而罪犯也没有及时报到。据统计，2013年1-9月，经全区各级检察机关检察纠正法院、监狱、看守所等部门在交付执行方面存在的违法情形达122次，涉及的矫正对象超过300人。
一是法院对居住地距离市区较远或是跨地区的罪犯，仅是通过邮寄送达法律文书。有的执行地县（区）司法局和县（区）检察院要2个月以上，甚至更长时间才能收到邮局投送的有关法律文书信件。还有少数法院甚至没有送达法律文书，而是通过由社区矫正对象自带法律文书，报到时送交执行地司法行政机关。。
二是司法所在接收罪犯和有关法律文书时，没有及时审查材料是否齐全，文书是否规范等，对法院漏送、缺送的法律文书或法律文书上的执行时间错误等问题没有及时提出。此外，一些基层司法所没有核实社区矫正对象监管归属地问题，对人户分离的社区矫正对象，相互推诿列管责任，导致判决生效数月后，仍然无法落实帮教措施。
4 、社区矫正罪犯脱管、监管失控等问题严重
2013年1-9月，全区检察机关累计监督纠正社区矫正对象脱管失控976人，其中因为未经允许擅自外出务工造成脱管、监管失控的情形占绝大多数。
在我区社区矫正对象中，以年龄在18岁至45岁的男性且户籍在农村的人员为主，这说明社区矫正对象家庭贫困、需要承担家庭主要劳动力的占绝大多数。此外，属于犯罪情节轻微的缓刑犯和管制犯合计占社区矫正对象总人数的81.5%，这一部分人在判决前很多是没有被采取强制措施，一部分人因经济所迫或因逃避犯罪带来的羞耻感而选择外出务工，而其中只有小部分能定期向执行机关通过电话等形式汇报情况，大部分外出后就基本处于脱管状态，监管措施无法执行。
5 、信息共享不通畅、矫正对象基本情况底数不清
目前，我区司法行政机关虽建立了社区矫正信息系统，但至今尚未建成公检法司共享的社区矫正信息平台。由于没有一个好的信息平台，司法行政机关对社区矫正对象建立的执行档案和检察机关建立的社区矫正检察台帐之间不能互相共享，导致检察机关和司法行政机关之间掌握的社区矫正对象的情况存在误差的情况始终存在。截止2013年9月底，全区各级检察机关掌握的社区矫正对象人数比司法行政机关在册社区矫正对象人数少了1193人。社区矫正对象基本情况没有做到准确清楚，各职能部门有关情况难以相互共享，严重制约了社区矫正工作及时、有效、深入地开展。
（二）社区矫正法律监督方面存在的主要问题
1 、工作需求与机构、人员配置之间的矛盾日益突出
近年来，刑事犯罪数量不断在攀升，需要服刑人数和监外执行人数（包括未纳入社区矫正的所有未收监执行的罪犯，以下同）都呈增长趋势。据调查，2010年年底监外执行罪犯人数较2009年上涨了7.8%；2011年年底监外执行罪犯人数较2010年上涨了13.4%；2012年年底监外执行罪犯人数较2011年上涨了8.84%。监外执行人数增大，纳入社区矫正对象的数量也会快速增大，对交付执行、监管教育等矫正活动的监督工作量将明显增加，要求也将会不断提高。而我区检察机关监所检察部门普遍存在人少事多、人少质弱的问题，基层检察院监所部门人员配置一般为2-3人，实际上“二人科”情况较为普遍。而没有监所检察部门的城区检察院虽指定有其他部门负责社区矫正的法律监督工作，但因为没有统一标准，各地实际开展情况不一。调查中，有的城区检察院指定本院法警、综合部门工作人员兼职从事社区矫正检察工作，无法体现法律监督的专业性和严肃性。
此外，对大墙内刑罚执行和监管活动的监督与社区矫正执法活动的监督两头难兼顾。目前全区有43%的市级院监所检察人员需要承担派驻检察任务的同时还要承担社区矫正法律监督工作任务，基层院监所部门的人员既要承担派驻检察任务又要承担社区矫正法律监督工作任务的达到了100%。日常监管场所执法活动监督已占用大量的人力、时间和精力，对于日益增多的社区矫正法律监督工作将举步维艰。
2 、检察监督手段单一、滞后、监督效果不佳
在实践中检察机关主要通过提出检察建议或发出纠正违法通知书对社区矫正进行监督，常会出现这两种法律文书发出后，被监督机关既不提出异议,也不执行的尴尬情况,此时检察机关唯有向上一级检察机关报告,再由上级检察机关向同级被监督单位提出,但这只是将问题转移到了上级部门之间,问题仍然有可能得不到解决。例如，从我区各级检察机关检察发现不当提出书面纠正的情形中分析，以法院交付执行法律文书违法和社区矫正机构未建立矫正执行档案、监督管理档案环节居多，其中同一地区、相同情形重复纠正的情况占很大比例，监督纠正的效果不是很理想。
此外，当前检察机关对社区矫正的法律监督主要依靠每半年至少开展一次的全面检察，这种方式确实能在短期内有针对性地发现和纠正不少问题，但存在许多弊端。比如社区矫正检察监督具有很大的“偶然性”，不能及时掌握社区矫正工作动态及矫正对象的最新情况，难以发现社区矫正中的违法情形及苗头性倾向等问题，这些也在很大程度上弱化了检察监督的实效。
3 、工作机制不健全、不科学
一是配套机制缺乏。从近年来全区各级检察机关开展社区矫正法律监督工作的情况看，因为没有相关法律和规范性文件对社区矫正活动的法律监督工作做出明确规定，而组织协调工作机制也不健全，由检察机关出面牵头协调法院、公安、司法行政、人力资源与社会保障等部门解决社区矫正工作相关事宜的情况并不少见。检察机关在矫正监督中往往重配合轻制约，从独立的监督者变成了司法行政机关的帮手。
二是评价机制不科学。从目前我区监所检察部门的绩效考核标准来看，对执行机关提出纠正意见数量多，纠正脱管、漏管的数量大成为了获取绩效分数的重要途径，而发生罪犯又犯罪情况成为扣分项目。因此在实际工作中，只监督脱管漏管情形，不鼓励、不放纵、不干预矫正对象重新犯罪成了“明智”之举。
三、完善社区矫正法律监督工作的建议
（一）优化资源配置，加强检务保障
1 、强化检察机关监所检察部门机构人员配置
新《刑事诉讼法》实施后，给监所检察工作新增了多项检察任务，其中除社区矫正法律监督以外，还有指定居所监视居住执行监督、财产刑执行监督和强制医疗执行监督等工作都需要基层监所检察部门履行。但现有人员已无法满足工作需要，特别是无监所检察部门的城区检察院对开展社区矫正法律监督工作本已“心有余而力不足”，对于新增其他业务将无从开展，制约了检察工作的整体发展。因此，建议统一为各级监所部门增加人员编制1-2人；而没有设立监所检察部门或社区矫正监督机构的检察院，应当设立社区矫正法律监督机构。有监所检察部门的检察院，有条件的也可以设立专门的社区矫正法律监督机构，如社区矫正检察科、社区矫正检察官办公室、社区矫正检察站等，以保障社区矫正法律监督工作能够顺利开展。
2 、加强经费保障，改善社区矫正检察人员待遇
社区矫正对象的执行地域分布较为广泛，开展社区矫正检察工作往往要深入乡镇基层司法所、社区、街道和村委等地，所以社区矫正检察工作需要投入大量的时间、精力和物力。在现实工作中，基层检察院派驻监管场所检察人员既要承担派驻检察任务又要承担社区矫正法律监督工作任务，除此之外还要完成各项新刑诉法赋予的新增监所检察业务，工作量异常繁重。而我区大部分派驻监管场所检察人员的津贴尚未解决，因此，建议加大对社区矫正监督工作专项经费的投入力度，并配备必要的交通工具及信息化设备，同时为承担社区矫正检察工作任务的人员解决相关津贴。
（二）建立机制制度，形成有效合力推动矫正工作健康发展
1 、建立信息共享机制
加强社区矫正法律监督信息化建设，以司法行政机关的社区矫正信息管理系统为依托，构建与其他相关部门的信息共享平台，实现社区矫正评估、宣判、交付、监管、监督等信息的资源共享。通过信息共享平台，检察机关可查阅全部社区矫正对象的资料及档案，查询和跟踪社区矫正对象的行踪，随时与社区矫正对象进行联系和沟通，从而有效预防漏管现象，也便于检察机关对社区矫正各单位的执法活动实行动态监督。
2 、健全沟通协调机制
目前，我区检察机关与法院、公安、司法等部门基本是以召开联席会议的方式沟通、协调工作，但联席会议未能形成制度化，会议的时间及内容具有很大的不确定性，不利于有效解决问题。建议制定专门的社区矫正工作联席会议制度，要求每年定期与法院、公安机关、司法行政机关召开联席会议，有特殊情况时及时召开，及时通报相关情况，共同分析和解决适用矫正、执行矫正及检察监督过程中遇到的各种问题，并将达成共识的解决对策和工作措施规范化、制度化，形成社区矫正规范性文件，用于指导具体工作实际。
3 、规范衔接工作机制
各级检察机关可以根据工作实际，联合相关机构制定加强和规范社区矫正各矫正环节衔接工作的规范性文件。确定分工负责、落实到个人和单位，对如何做好判决、裁定环节的衔接、法律文书传递的衔接、监管考察工作的衔接以及刑期变更与解除的衔接等方面做出明确具体的规定，保证社区矫正工作顺利开展。
4 、完善科学考核机制
科学合理的绩效考评标准对推动社区矫正法律监督工作具有一定的积极作用。建议在绩效考核标准制定时与矫正对象数量、又犯罪种类、犯罪原因及工作开展情况等条件挂钩；把重新犯罪率作为社区矫正法律监督工作的考量因素，对积极办理又犯罪案件的要实行适当的鼓励。此外要加强对绩效成绩的核实情况，对发现数据不实甚至弄虚作假的单位和个人追究相应责任。
（三）规范检察监督程序，加强对重点环节的监督
一是做好文书登记、建立台账工作。监所检察部门或社区矫正检察部门应加强与案件监督管理部门的联系，及时收取人民法院、监狱等部门送达的法律文书并按照有关规定及时登记建档，及时审查文书是否合法，并监督交付执行是否及时。在建立台账时要求做到“一份日志、一份名册、一份档案”。“一份日志”即社区矫正检察日志。参照派驻检察工作要求，将开展社区矫正检察工作的情况、个案处理情况、提出检察意见及纠正违法情况等记录在案，用规范化的日志约束监督检察工作及时开展。“一份名册”即社区矫正对象情况花名册。按服刑人员性质、年龄、刑期和考察期限等逐项登记，有新增情况时及时更新，做到矫正对象整体情况清晰明了。“一份档案”即社区矫正对象档案。建立包括《刑事判决书》、《刑罚执行通知书》《社区矫正对象情况检察台账》等法律文书在内的社区矫正对象档案，做到一人一档。
二是做好异地交付执行的检察工作。需要交付异地执行的，派驻检察室应当填写《监外执行罪犯出监告知表》，并将相关的法律文书及时寄送社区矫正地人民检察院监所检察部门；社区矫正地人民检察院监所检察部门接到《告知表》后，应当对异地交付执行的情况进行监督，并将法律文书是否送达、社区矫正对象是否按时报到的情况，反馈交付执行地人民检察院监所检察部门或派驻检察室。发现交付执行机关没有按照要求送达相关法律文书和工作文书的，应当请交付执行机关所在地检察机关监所检察部门予以监督。
三是做好数据核对工作。每月通过与社区矫正机构核对新增社区矫正对象名单、核查交付执行法律文书和工作文书的送达情况，以及社区矫正对象报到情况，全面了解本辖区未按时报到的社区矫正对象信息。发现社区矫正对象到期未报到的，及时处理。同时社区矫正检察人员还应当出席矫正机构接收矫正对象的现场，检察交付执行的法律手续是否合法，移交的文书资料是否齐备等。
（四）创新法律监督方式方法，完善法律监督效果
1 、科学运用检察监督手段
提高《检察建议书》和《纠正违法通知书》的质量，完善法律监督效果。要积极寻求执行机关的上级机关和党委政府、人大、政法委等机关的支持，在发出纠正未果的情况下及时上报上级检察机关，由上级检察机关向被纠正单位的上级机关再次发出纠正违法通知书，实行上下两级双重监督。
此外，在开展社区矫正检察工作时，各级检察院监所部门要及时发现国家工作人员在社区矫正活动中渎职侵权、贪污贿赂等犯罪线索，通过查办社区矫正活动中职务犯罪案件促进社区矫正工作在公平、公正的氛围中进行。
2 、逐步发挥乡镇检察室的职能
截止2012年9月，我区乡镇检察室已经达到了161个，梧州、钦州等地还成立了乡镇社区矫正检察室（站）。从实际效果看，由于有固定的办公地点、办公时间和相对充裕的工作人员，检察室密切了与派出所民警、司法行政干部、监督人员的沟通联系，直接为他们提供法律服务和工作指导，更好地保护了社区矫正对象的合法权益，监督效果良好。各地检察机关可以根据实际情况，依托监督职能，发挥乡镇检察室贴近基层的优势，更好地掌握本辖区内矫正对象监管情况，将事后监督转变为同步监督，以切实提高法律监督实效。
（五）畅通沟通渠道、依法保障社区矫正对象合法权益
1 、畅通检务公开渠道
在乡镇检察室和基层司法所社区矫正办公室等地设置检务公开宣传栏，公布检察机关开展社区矫正检察工作职责、流程、办公电话及社区矫正检察监督内容等，使矫正对象和当地居民能了解社区矫正检察监督的内容和范围，进一步提高社区矫正法律监督的执法透明度及公信力。
2 、畅通检察官联系渠道
在接收社区矫正对象的同时，向其本人及其家属、所在社区及矫正小组成员发放《社区矫正检察联系卡》、《社区矫正检察官约见卡》、《社区矫正对象权利义务告知书》，列明社区矫正检察官名单、联系方式及业务范围等内容，告知矫正对象在社区矫正期间依法享有的权利和应当履行的义务。此外，在乡镇检察室和基层司法所社区矫正办公室等地设置检察官信箱，保障矫正对象申诉、控告和举报等合法权益。
3 、定期开展社区矫正工作检察接待日活动
在加强检察监督的同时，积极探索建立社区矫正检察接待日制度，检察室人员通过接待社区矫正对象及其家属或群众的来访，认真记录、答复并帮助解决来访人员提出的问题，使接待日制度真正落到实处。
[1] 此处为涉密数据，以**代替。