垂直管理更需协同共治

　　宋世明，国家行政学院二级岗教授，公共行政学科带头人，博士生导师，法学博士。现任国家行政学院公共管理教研部公共部门人力资源教研室主任，国家行政学院博士后行政体制创新方向指导小组组长。兼任“国务院政府职能转变专家评估组”成员（2013~2018），国家行政学院公共治理研究中心副秘书长等。

　　党的十八届五中全会提出：“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”习近平总书记在说明中指出，省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。我们　　想知道，为何单独将省以下环保机构监测监察执法垂直管理？落实这一制度设计面临哪些障碍？还有哪些配套措施需要跟进？

　　对话人：国家行政学院公共管理教研部公共

　　部门人力资源教研室主任宋世明

　　采访人：本报记者李莹

　　为何实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理？

　　遏制地方保护主义对环境监测监察执法的干预，强化环境执法效力

　　中国环境报：党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是在什么样的背景下产生的？

　　宋世明：实行省以下环保部门监测监察执法垂直管理主要有两大现实背景。一方面，这是加强环境保护工作的需要。改革开放以来，虽然我国工业化、城镇化快速发展，但公众环境意识却十分薄弱，我国的空气、水、土壤等面临严峻的污染挑战。近年频繁发生的雾霾天气成为公众的心肺之患，因此，公众迫切盼望扭转环境恶化、提高环境质量。党中央、国务院越来越认识到生态环境保护工作的重要性，不断加大环保力度，密集发布了一系列政策文件。“大气十条”、“水十条”的出台加快了大气污染、水污染治理的步伐；最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的颁布使环境违法入刑有了抓手；新环保法及4个配套办法的相继实施为环境执法增添了新的利剑；《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》真正让地方政府重新审视环境管理责任。而此次五中全会提出的“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，则是对现行环境管理体制的改革和突破，反映出中央完善体制机制，着力改善环境质量的决心。

　　另一方面，这是将事中﹑事后监管做实的需要。监管者、市场主体、监管方式是现代市场监管体系的三大基本元素。就监管者这一基本元素而言，“法无授权不可为”，“法有规定必须为”，着力点在于优化监管职权、监管资源、监管队伍配置框架，切入点在于改革监管执法体制，切实为提高监管能力扫清体制障碍。此次省以下环保部门监测监察执法垂直管理，属于改革监管执法体制，落实部门市场监管责任和属地政府责任的需要。

　　中国环境报：现行的地方环保管理体制存在什么弊端？

　　宋世明：应该看到，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。在长期以GDP为导向的政绩考核制度惯性作用下，一些地方政府仍存在为了经济发展牺牲环境、篡改环境监测数据的问题。

　　鉴于此，有必要实施省以下环境监测垂直管理，避免地方干扰，保证监测数据的正确性和真实性。对省以下环境监测监察执法实施垂直管理，有利于实现监测规则的统一﹑实现环境监测标准统一，促进监测监察执法公平公正；有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性、震慑力，避免地方政府保护主义对环境监测监察执法的干预。

　　中国环境报：为什么仅对监测监察执法实施垂直管理？

　　宋世明：“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”，这是全部问题的关键。

　　对监测监察执法实施垂直管理的实质是促使县市政府更好地落实环境保护责任，而不是由省级政府代替县市政府履行环境保护责任。

　　特别值得指出的是，仔细研读习近平总书记对“省以下环保机构监测监察执法垂直管理”的说明，发现这项改革实际上是垂直管理、双重管理、地域管理三位一体。所谓垂直管理，是指省以下环保监测监察执法实行垂直管理，由省级环保机构直接管理市（地）县监察监测机构，承担其人员和工作经费；所谓双重管理，是指市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保机构不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构；所谓的地域管理，指的是各级政府政府为履行环境质量责任而实施的综合管理。

　　如果全面实行垂直管理，按照权责一致的法治原则，省以下地方政府就可以摆脱环境保护责任。“手掌再大捂不住天”，即使省级政府公共管理能力再高，也难以包揽省内所有的环境管理公共事务。所以，生态环境保护工作必须实施分级管理，各级政府依法履行各自的职责，省级以下政府绝不能推卸其应当承担的环保职责。

　　总之，只将环境监测监察执法，而不是将整个环保系统实行垂直管理，一方面，倒逼地方政府落实其环保管理责任；另一方面，也能够遏制地方保护主义，强化环境执法效力。

　　垂直管理会不会影响地方环境保护职责履行？

　　要突破思维局限，认识并逐渐适应现代政府的事中、事后监管方式

　　中国环境报：监管执法目前是地方最为重要的监管手段，也是很多地方落实环保责任的重要抓手，如果将环境监察执法垂直管理，会不会影响地方环境保护职责履行？

　　宋世明：这个问题反映了很多地方政府、监管部门长期抱有的传统监管观。过去，一提到监管就是执法，就是监察，没有别的。所以，许多地方环保部门工作人员认为，一旦监测监察执法上收至省环保厅，就没有监管手段了。毋庸置疑，环境执法确实是目前最为直接的环境管理手段，在纠正环境违法行为、打击环境犯罪方面发挥了重要作用。这种传统的履职方式，也是目前很多环保部门用得最为熟悉、最习以为常的监管手段。但是，我们需要突破思维局限，认识并逐渐适应现代政府的事中、事后监管方式。事实上，除了执法这种监管方式之外，至少还存在其他6种方式。

　　一是借助风险管理监管。如何解决有限的监管资源与相对无限的监管对象之间的矛盾？只有借助风险分类，才能实现精准制导，定向监管。风险评估、风险警示、定向监管是风险管理的3个基本环节。基层环保部门可以通过对数据的统一分析比对，确定嫌疑企业，并将相关情况通报环境执法人员。相对于执法监管这种事后监管方式，借助风险管理监管属于事中监管。虽然目前很多地方环保部门对这种监管方式还不熟悉，但这是国际上通行的监管方式，环保部门要学习适应。

　　二是科学的双随机抽查。地方政府组织的多部门联合双随机抽查，并不需要立刻做出处罚决定，可以将抽查结果移送给环境执法部门。

　　三是行政指导。地方的环保部门发现企业有问题，环保部门要以服务之心行监管职权。为企业梳理存在的问题，邀请市场主体平等探讨相关问题及解决对策。行政指导也是环保部门环境监管的重要手段。

　　四是依据强制性标准监管。国际惯例表明，最有效的事中﹑事后监管方式是依法确定强制性标准，然后依法行政，依法监管。现在除了国家标准，很多地方都有立法权，可以制定符合地方特点的当地环境标准。地方指定环境标准后，由环境执法部门据此执法，也是一种有效的监管手段。总之，地方政府的履职方式要发生根本性改变，只能通过执法进行监管。

　　五是利用大数据进行监管。这种监管方式是从大容量的市场主体信息中挖掘出有价值的数据，为精准监管提供决策支持。地方政府可以推动环保部门与工商、税务、银行等部门合作，创造性地对现有数据进行挖掘，将问题企业的数据直接移送给环境执法队伍。

　　六是运用信用监管。在这方面，地方政府、地方环保部门大有可为。在事中监管后，地方政府推动统一的信用监管平台建设，包括环保部门在内的政府部门，可以对失信者联合惩戒。通过这种方式倒逼企业再不敢违法排污。

　　总而言之，政府监管方式不能再停留于规则内的选择上，即仅仅调整执法主体；而应重视规则间的选择，即不断创新挖掘除监测监察执法以外的监管方式。改革现有的思维模式和监管方式是对所有的监管部门，尤其是对地方政府、各级地方环保部门的巨大挑战。地方环保部门的监察执法权力上收可以倒逼地方政府、地方环保部门挖掘多种事中、事后监管方式。监管部门要更新思路，按照现代政府治理之道，创新事中﹑事后监管方式。

　　中国环境报：目前，落实省以下环保监测监察垂直管理的主要障碍是什么？

　　宋世明：正如刚刚所谈，履职方式的转变非常困难。习惯的力量是巨大的，习惯成自然。目前面临的最大挑战，就是地方政府、环保部门传统的、习以为常的履职方式需要转变。

　　落实垂直管理需要哪些配套措施？

　　最关键的是政府与社会共治，让地方政府更加自觉、自愿、主动地推进生态文明建设

　　中国环境报：垂直管理是个系统工程，牵一发而动全身。要落实好垂直管理，需要哪些顶层制度设计？

　　宋世明：有人这样形容不成功的改革，改革前是切肤之爱，失败后是锥心之痛。要避免这种冰火两重天的状况，需要在政策实施时做好一揽子顶层设计。主要体现在以下4个方面：

　　一是结构层面。结构决定功能。在结构设计时要考虑管理能力、管理资源，具体问题具体分析。比如，辖区太小可以跨区域设置环境执法机构，提高资源利用效率。

　　二是权力配置层面。行政权力是行政管理的灵魂。无论是监测还是监察执法，都存在行政权力配置问题。比如，每个省都会有执法总队和分队，落实垂直管理时，要充分考虑到行政处罚权的分配。

　　三是人力资源配置层面。人岗匹配是核心。领导班子配置、内设机构配置、编制与职能匹配﹑提高公务员队伍专业化水准，都是需要充分考虑的问题。

　　四是文化层面。人心的凝聚是机构队伍融合的“筋腱”。垂直管理之前，环境监察、监测队伍作为基层公务员，与地方有着千丝万缕的联系，其行动出发点也多从地方考虑。坦白地说，省以下环保机构监测监察执法实行垂直管理后，多方多层次的利益纠葛使然，要通过行政文化的重新塑造，增强执法队伍的向心力。

　　中国环境报：落实垂直管理还需要哪些措施进行配套，如资金、人员等？

　　宋世明：实行垂直管理后，确实需要配套措施，但资金、人员不是最主要的问题。

　　从现代政府治理的角度考虑，最关键的配套应该是政府与社会共治，让地方政府更加自觉、自愿、主动地推进生态文明建设。归纳起来，推动生态文明建设主要有3方面动力。一是自动，即地方党委政府主要领导同志自觉﹑自发履行环保职责。作为公务员应深刻认识到环境质量改善是人民群众的共同期待，积极开展环保工作，改善环境质量。二是互动，即自然条件相似的地区之间相互比较。在重视生态环保建设的今天，这种比较更能调动大家的积极性。三是他动，即通过管理体制调整推动生态文明建设工作顺利开展。十八届五中全会提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理就是他动的尝试。要更好地推动生态文明建设，还要在自动和互动上下功夫。自动方面，要提高地方主要领导干部对生态文明建设的认识，这种自动往往需要一定的外在刺激。互动方面，要充分调动比较的力量，让竞争成为绿色发展的动力。

　　基于以上分析，目前垂直管理最大的配套措施应是增强互动的力量，具体做法是至少在省一级层面将所有原始监测数据在同一个平台上向公众公开发布。我们强调数据公开，是指将政府掌握的，除国家秘密、商业信息、个人隐私以外的信息公开。公共管理的所有原始数据全部向全社会公开，而不仅仅是信息公开。

　　向社会公布所有的环境数据后，结果可想而知。一方面，具有可比性地区的主要领导开始了除经济发展竞争外的第二个竞争舞台，这种竞争将成为一种可持续生态环保的动力；另一方面，数据公开后，民众可以直接对损害生态环境的市场主体进行监督。监管者有打盹的时候，而利益相关方永远没有打盹的时候，他们最关心自己的合法权利。

　　现代政府要实现与公众的协同共治，能够“两线作战”，即善于运用现代治理方略，如透明、协作、参与等，不仅按照层级结构建立纵向的权力线，而且依靠各种合作伙伴建立横行的行动线，尽快熟悉并擅长战略管理、冲突管理、绩效管理等。