居住证“待产”观察：居民普遍担忧存在隐性限制
居住证“待产”观察
作为户籍制度改革中一个过渡性的制度安排，居住证制度将使中国朝着实现基本公共服务均等化迈出重要一步
一项即将影响中国2.45亿流动人口的公共政策，正处于“待产”期……
1月2日，国务院法制办结束对《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)公开征求意见，历时29天。
“居住证制度是户籍制度改革的一项重要内容。”中国社科院社会学所社会发展研究室主任李炜对《瞭望》新闻周刊记者说，“作为户籍制度改革中一个过渡性的制度安排，这预示着政府职能由重管理向重服务的转变。”
“户籍制度改革最终目的是为了加强人口服务管理，保障公民合法权益，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进社会公平正义，维护社会秩序，而居住证制度将使中国朝着这个目标迈出重要一步。”李炜说。
中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣教授认为，居住证制度能够在一定程度上消除城乡歧视和地域歧视。“在过去几十年依托户籍制度受到的歧视里面，一个是城乡之间的歧视，另外一个是地域歧视。”
那么，民众对居住证制度的实施，到底有哪些期待，又有哪些担忧呢？本刊记者深入调查发现，民众对于申领居住证是否存在“隐性限制”和流动人口与当地居民能否实现“同城同权”等问题最为关注。
居住证的“含金量”
据最新发布的《中国流动人口发展报告2014》显示，目前全国流动人口的总量达到2.45亿人，超过了总人口的1/6，其中随迁子女比例在逐年增加。这显示出中国城市人口管理的压力将会越来越大。
在这种背景下，以往的暂住证制度显然已不适应现实国情的需求。比如，随迁子女的上学、住房、社保、公共服务等等问题，这种新的人口流动情势，迫切需要积极推行人口管理体制机制上的改革创新。
早在2010年5月31日，中国政府网公布了《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》。这份文件首次提出进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。
2012年底，公安部将《居住证管理办法》送审稿报送国务院。2013年11月，中共十八届三中全会提出，要创新人口管理，加快户籍制度改革，从而推动中国户籍制度改革的步伐进一步加快。
2014年12月4日，国务院法制办公室在公安部送审稿基础上，广泛征求了中央有关单位、省级地方人民政府及部分城市人民政府的意见，会同公安部反复研究修改形成了“征求意见稿”，并向社会公开征求意见。这意味着居住证制度的实施已进入实质性操作阶段，且推进节奏在大幅提速。
根据征求意见稿，“居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。”“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。”
根据征求意见稿规定，居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的下列9项基本公共服务：“免费接受义务教育；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务；国家规定的其他基本公共服务。”
中国人民公安大学戴锐副教授接受本刊记者采访时认为，“居住证制度将逐步缩小大城市户籍和非户籍人口在公共服务方面的差距，从而有力推动城乡居民间的有机融合，促进城乡一体化和区域结构的调整完善。”
在戴锐看来，这次征求意见稿的一大突破在于将基础公共服务整合起来，并试图把该制度推广到“设区的市级以上城市”。此外，还特别明确了居住证持有人的落户通道，并明确了各类城市落户标准。
“隐性限制”缘何存在
1月12日下午五点，在北京南四环一家小型私营公司里。在休息间隙，赵晶(化名)看完报纸上一篇有关居住证制度的新闻报道，就掩饰不住兴奋地给丈夫打电话：“咱儿子有可能不用回湖北参加高考了。”
2001年年底，赵晶从湖北老家辞职与丈夫一起到北京闯荡。这几年让她最揪心的事情之一，就是儿子已经上初中了，按政策，由于没有北京户口，以后就得回原籍所在地参加高考。而北京和湖北，在教学上有很多差异，如果儿子回原籍参加高考，会遇到很多意想不到的麻烦。
但兴奋之余，居住证如此低的申领条件，又让她难以相信。因为在她所有经历中，要想拿到北京工作居住证，已是一个遥不可及的梦想。
2003年，北京实施工作居住证制度。此举旨在“加快首都人才战略的实施，吸引并鼓励各类优秀人才来京创业和工作，提高城市综合竞争力。”
而对于北京居住证的申领却很严格，要求申领者是本市有固定住所且具备下列条件之一者：“具有两年以上工作经历并取得学士(含)以上学位的人才；具有中级(含)以上专业技术职称或相当资格、资质的人才；对首都经济和社会发展做出突出贡献及特殊领域、特殊行业的紧缺急需人才。”
同时，对所在单位也有资质要求。“符合城市功能定位和首都经济发展方向及产业规划要求的北京市行政区域内具有法人资格的企事业单位、民办非企业单位、社会团体，外国(地区)、外埠在京设立的非法人分支机构。”申领者还须提交个人所得税完税证明；社保缴存证明等资料。
“我没缴社保，所以没申领到居住证。”赵晶说，“要求提供社保缴存证明，像我这样在非正规部门就业的人员基本就很难。”
本刊记者了解到，在征求意见稿发布之前，除了北京，天津、上海、广州、深圳、成都等多个城市就已实行了居住证制度。但各自为政，标准不一。
就全国范围而言，居住证主要分为两类，一类是为了吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制；另一类是为了提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。北京工作居住证，属于前者。
在本刊记者采访过程中，受访非本地户籍居民普遍担忧新居住证制度的实施还会存在隐性限制。譬如，创业者、个体户、务工人员算不算“稳定就业”？再譬如，租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”？多长时间才算“稳定”、“连续”？等等。
中国人民公安大学伍先江教授接受本刊记者采访时认为，特大和超大城市面临着人口规模持续膨胀压力。要缓解这个压力，除秉持现行相对比较严格的户口迁移政策之外，也没有什么好的控制办法。
期待做大公共服务“蛋糕”
本刊记者调查发现，非本地户籍居民除了担忧新居住证制度实施存在隐形限制外，对申领到居住证后的公共服务水平也有期待。
“不可能‘同城同权’。如果提供的服务能与户籍人口一样，那干脆给户籍不就可以了？”赵晶经过对征求意见稿反复研读、琢磨后，也似乎回过神来。
“‘随迁子女在当地参加中考和高考的资格’是我最关心的条款，但这并非9项基础公共服务之一。”赵晶说，“征求意见稿将其纳入‘国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件’来实现。”
同样纳入“应当积极创造条件”的，还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等。
“居住证制度只是户籍制度改革的一个‘缓冲’阶段。”戴锐认为，“居住证要想与户籍同等权利，就意味着政府还必须做大公共服务的‘蛋糕’，继续增加行政管理成本，这对城市管理者来说无疑是一大挑战。”
政府责任不可或缺
多位受访专家认为，征求意见稿虽未将“居住证”等同于“户籍”，但却体现了政府职能的转变，并且为户籍制度改革指明了方向。
“从征求意见稿来看，要消除隐性限制，并逐渐实现‘同城同权’的目标，下一步还应该督促各地政府结合自身情况，制定相应的实施时间表。
“按各地的居住证制度规定，一个人从一个城市到另一个城市去工作，很多计算年限的条件都得从头算起，原来在一个城市能够享受的待遇到另一个城市就归零，这会阻碍劳动力的流动。”李炜说。
“居住证要改变中国数亿流动人口的生存现状，在很大程度上取决于地方财政的支持力度。”李炜举例说，比如，公共卫生服务的均等化，由此牵连出的非户籍人口参保，甚至异地社保的迁移与对接，更需有细化的规则；至于居住证人口享有免费义务教育，也需要政策的调整。
“要解决这些衔接问题，关键是财政分配体制。一个地区的公共服务，地方和中央按什么样的比例承担？对居住证人口提供普遍化的公共服务，地方政府财政支出必然加大，谁来补这个缺口？”李炜说。
李炜建议，可以将为流动人口提供服务的效果纳入中央对地方的考核机制，加强监督和执行效力的评估，以此提高地方积极性。（文/《瞭望》新闻周刊记者 李松)