建立信任文化 营造开拓创新的氛围

建立信任文化 营造开拓创新的氛围
——环境保护部开展地方环保部门生态环保重点工作创新大讨论综述 

　　环境保护部10月20日在京开展地方环保部门生态环保重点工作创新大讨论，来自地方环保部门特别是市县级基层环保部门负责人紧密联系实际工作，就环境立法与执法、环保基层能力建设、环境监测和环境监管体制改革等方面建言献策，面对面交流。大家围绕主题畅所欲言，讲心里话、讲真话、出实招，务实中肯，充分体现了基层环保工作者勇于实践、勤于思考的工作态度和善于发现问题、解决问题的钻研精神。

　　环境保护部部长陈吉宁充分肯定了大讨论，强调加强环境保护，重点在基层，难点在基层，希望也在基层，要以改革的思路、务实的作风、过硬的本领，持之以恒推进各项工作，为全面完成“十二五”目标任务，推进环境保护工作再上新台阶做出新的更大贡献。

　　严格环境执法监管，强力治污，推动环境质量不断改善

　　党中央、国务院对环境保护高度重视，全面深化改革与全面依法治国带来政策与法治红利，绿色发展将充分释放技术红利，全社会保护环境的强大合力逐步形成，环保工作面临着前所未有的机遇。但同时，在经济下行压力下，改善环境质量的长期性、艰巨性、复杂性更加凸显，环保工作处于负重前行的关键时期。

　　面对严峻的环境形势，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，对改善环境质量、加快推进生态文明建设极为重要。改善环境质量是三大战役总的目标，加强环境执法监管则是打好环境治理攻坚战的有力武器和关键举措。

　　基层处于环境执法的前沿阵地，情况复杂、矛盾集中，尤其需要拿出守土有责、守土尽责的精神，敢于担当、敢于负责、敢于碰硬。

　　浙江省金华市环保局局长石骁敏提出，要在严打上下功夫，强化执法，采取从严处罚、关停取缔、强制断电、金融黑名单等措施，营造严厉打击环境违法的氛围。同时，针对当前基层环境执法力量薄弱的实际，他建议强化联合执法，“哪个部门处理快就叫哪个部门上，哪条法规最给力就用哪条法规套，哪种处罚手段管用就用哪种手段来”。

　　实施好新《环境保护法》是今年工作的重点。新《环境保护法》被称为“史上最严”，环境执法力度与新《环境保护法》的规定和公众期待容易形成落差。对此，大家建议，应坚持违法必究、执法必严，重点打击偷排、偷放等环境影响大、群众反映强烈的恶意违法排污行为，集中整治篡改和伪造监测数据等弄虚作假行为，加强行政执法与刑事司法联动，严惩相关违法企业及责任人，真正使法律成为不可逾越的红线。

　　北京市房山区环保局总工程师常云鹏建议对新环保法及其配套法规在基层执行过程中发现的问题进行梳理，加紧出台相应配套办法，针对行政拘留违法案件移交等问题协调相关部门，使法规执行更具有可操作性。

　　鉴于新环保法各项规定的落实牵涉到多个部门，讨论中大家还建议环境保护部尽快与相关部委协调，制定具体的执行办法，并汇总各地执行按日连续处罚、查封扣押等办法等遇到的问题，完善配套措施，便于基层执行。

　　同时，河南省商丘市环保局副局长曾庆国提出，加快地方立法工作，通过地方立法，具体明确相关职能部门职责，形成齐抓共管的工作格局。

　　近年来，很多地方环保部门在破解环境监管执法难题中，尝试与司法部门联动，取得了一定成效，有力打击了环境违法犯罪行为，但也遇到了许多困难和问题，如取证难、认定难和执行难等。如何形成环保部门与司法部门之间“无缝对接”的衔接机制，推动形成新《环境保护法》有效实施的司法保障制度成为当务之急。

　　对此，广西壮族自治区梧州市环保局副局长廖晗建议，由环境保护部和公安部共同制定环境违法案件证据收集和移送工作指南，进一步规范和细化证据的收集、固定、认定和移送等工作。同时，在国家层面建立行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，实现环保行政执法与司法信息互通共享。

　　辽宁省沈阳市于洪区环保局局长梁殿军则认为，在环境执法与司法联动衔接上需要环保部门和司法机关一起研究相关政策法规界限，统一案件证据标准、法律适用和办案程序等执法尺度，并由顶层设计健全衔接机制和与之配套的保障机制，如出台办理“涉嫌污染环境罪”实施细则，对认定条件、所需证据等予以明确，便于指导基层开展具体工作，提升环境违法犯罪案件的办理水平。

　　环境监测是环境管理的“眼睛”和“耳朵”，也是环境执法的前提和基础。环境监测及环境监测结果直接影响和决定着环境执法的方向。建立监测与监管执法联动快速响应机制是提高执法效率的重要途径。

　　山东省青岛市环境监测中心站站长徐少才建议借鉴公安派驻环保的模式，监测可与监察合署办公，与监察共同实施现场监测、举证等，提高监察监测联动的时效性。

　　此外，很多基层环保部门还建议改进管理方式，制定责任清单，厘清职责边际，用制度保障基层执法人员履职尽责、尽职免责，提高队伍的凝聚力和战斗力。

　　加强能力建设，夯实履职基础，推动环保工作再上新台阶

　　以新环保法实施为标志，当前环保工作面临“新形势、新法规、新标准、新制度、新要求”，基层环保部门在能力建设、机构设置等方面与当前环保工作要求还有差距。其中，基层环保力量保障与工作任务不匹配，是当前基层环境保护工作面临的首要问题。环境监管范围广、对象多、全过程，加上新领域、新业务快速增长，任务十分繁重。

　　而在实践中，基层环保工作往往还面临“牵头就是包办、抓总就是包揽、统筹就是替代”的现象，环保部门常常代替相关部门履职，“小马拉大车”的情况普遍存在。

　　广州市环保局执法监察支队支队长郑则文表示，要立足环境监察队伍现状和能力建设的实际，研究环境执法规律，围绕影响环境质量的突出问题，发挥自身的比较优势，调整工作重心，把有限的资源投放到环境执法中。

　　力量保障与环保任务的不匹配，在西部地区表现得更加明显。甘肃省甘南州全州8县市环保系统共有270余人，其中环境执法监察人员只有80余人，全州仅合作市成立了环境监测机构且未核定人员编制。

　　针对基层环保部门能力不足问题，甘肃省甘南州合作市环保局副局长杨继学提出建立挂职锻炼、异地交流、对口培训等多种培训交流机制，加大对中西部地区尤其是民族地区基层环境监察、监测等人员业务技术培训力度，切实提高环境监察、监测人员的综合素质。

　　石骁敏建议，从顶层着手，出台各级环保部门机构编制配备指导性意见，根据责任、权力、能力相匹配的原则，配强配足机构人员和必要装备。

　　机构不健全，是当前基层环保工作面临的另一个问题。由于基层机构设置不健全，很多地方出现了环境监管力量不下沉、监督管理不能全覆盖的现实问题。环保机构在最基层没有“腿”，执法力量不能一竿子插到底，在环境问题解决上伴生“上面着急”而“下面不着急”的弊病，成为影响环保工作成效的一大障碍。

　　对此，江苏省南京市环保局副局长钱锋建议强化县（市、区）环境执法队伍建设和能力建设，组建镇街环境管理机构，把倒金字塔形的监管执法体制逐步培育成中下层机构队伍执法监管能力强的橄榄形执法体制。

　　山东省滨州市环保局副局长王景志则建议，明确省市县乡四级机构设置、机构规格、人员编制、经费保障、车辆和装备配备等要求，并从国家财力、物力上加大对基层环保的支持力度，真正将基层环保部门的标准化建设落到实处，促进环保队伍职业化，以适应新常态对环保工作的新要求。

　　为填补基层环保机构的空白，近年来已经有多个省市在乡镇两级设置环保机构和配置专职人员。广东省佛山市南海区在基层镇（街）都配备了环境监察中队和环境监测分站。

　　广东省佛山市南海区环保局副局长张志军提出，进一步明确各级环境监察、监测的事权，尽快修订《环境监测条例》，建立对社会监测机构的监管，弥补监测力量的不足。完善环保标准体系，解决相关规定间的彼此冲突，明确各方责任，减轻县区级监察、监测压力。

　　加强上下联动，理顺环保体制，推进环境治理体系和治理能力现代化

　　我国环境管理体制从上世纪70年代开始创建，经历3个阶段，基本形成了从各部门分工管理逐步变为环保部门统一监管和相关部门分工负责相结合的管理体制。

　　从环保系统自上而下的部门职责分析，国家、省、市、县（区）职责基本相同。表面上看是上下一致，实际是层级之间职能重叠、职责不清，从而造成从上到下干“一件事”，从上到下管一家企业，从上到下应付一项考核的状况。对此，有人建议建立“分层、分责、分区、分类”的管理体制，使环保系统最大程度发挥层级优势，有效提升层级效能，减少层级职责交叉，做自己该做的事，尽自己应尽的力，担自己应担的责。

　　大家在发言中反映，在很多领域，由于定位不准确，职责不明晰，导致基层环保部门与其他各部门之间出现分工不明确、推诿扯皮的现象。重庆市北碚区环保局局长苟渊建议，由国家层面梳理中央相关部委生态环保法定职责，并制定出台指导性意见，各地参照执行。指导性意见应围绕中央关于生态文明建设和环境保护的相关要求，以及改善环境质量这个核心，合理分配生态监管事权，科学界定生态监管职责。

　　各地方没有系统的生态环境监测网络建设规划、环境监测信息发布不统一、缺少数据共享平台也是现阶段各地监测体系中存在的共性问题。

　　辽宁省大连市环保局局长董伟举例说，就大连市而言，每年环保局发布“环境状况公报”，水务局发布“大连市水资源公报”，海洋与渔业局发布“大连市海洋环境状况公报”。由于各自的监测方法、监测点位、监测时间和评价方法不统一，加之缺乏会商协调机制，监测数据难以互通共享，致使各部门发布公报的结论有差异或冲突，对媒体和公众产生干扰，影响了政府的公信力。

　　山东省青岛市环境监测中心站站长徐少才认为，建立政府各部门间生态环境监测数据共享体系的主要困难不在于技术上的困难，而是在于体制机制和管理层面上的制约。各部门均按照部门上位法要求和管理的需求建立相应的监测网络，独立开展不同领域的环境监测工作，顶层设计缺乏政策支持。

　　大家在发言中也指出，社会监测机构是监测体系的重要组成部分，但现阶段存在检测能力不足、监测数据质量堪忧、诚信体系尚未建立、缺乏有效监管制度和手段等问题。

　　浙江省杭州市环保局总工沈海峰认为应该拓展环境监测领域。社会监测机构在一些专业监测领域具备的优势，填补了环境监测站部分监测项目尚未开展的空缺，有能力承担更为综合的环境监测任务。

　　持同样观点的还有江苏省苏州市环保局副局长王承武。他建议加强社会监测机构引导和环境监测服务市场培育，放宽、简化准入条件，结合实际，激励社会监测机构提供更多的环境监测服务供给。有序放开环境监测服务事项和领域，培育环境监测服务市场。

　　在发言中，也有很多地方环境监测站的站长提出应尽快完善监测法律法规，改进监督性监测办法，合理实施监测监察联动等建设性意见。