环境政策制定要更科学化

党的十八届五中全会独立成章论述绿色发展，再一次传递出中国共产党致力于破解经济发展与环境保护矛盾的鲜明态度和坚定决心。在经济新常态下，通过透支资源、生态和环境红利获得经济增长的方式已经无法持续，绿色转型是中国在解决环境问题的同时促进经济增长的必然选择。绿色转型需要系统性、前瞻性的国家治理体系重构和治理能力提升。

中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）设立“国家绿色转型治理能力研究”课题，集结中外领域的专家，提出了综合性框架来满足未来15年内（至2030年）中国绿色转型的治理能力需求。

绿色转型是对传统的发展思路的转变，实施绿色转型需要提升国家科学民主地制定政策的能力，提升政府行政部门的政策执行能力及司法机关的司法能力，以保证政策制定和执行的科学有效性。

专业知识和信息化缺乏阻碍科学化决策

截至目前，我国已经形成了以基本国策为指导，依靠法律法规、标准以及行政命令来控制污染、保护环境的制度体系，形成了绿色转型的制度基础，但仍然不尽如人意。

在环境保护部环境经济与政策研究中心战略部主任、研究员俞海看来，当前的环境政策存在诸多问题：环境政策总体上滞后于国家环境与发展以及生态环境保护形势需要；环境政策设计和体系构成尚不完备；环境政策的执行和实施存在低效、失效甚至负效问题；环境经济政策未能充分发挥市场在环保领域资源配置的决定性作用。

“绿色转型的科学合理决策涉及大量的环境科学与工程、经济学、公共管理等非常复杂的专业化知识。中国绿色转型的立法及政策制定也必须以综合的科学分析为依据。”课题组中方组长、清华大学公共管理学院教授薛澜介绍说，课题组在研究中发现，正是由于专业知识和信息缺失阻碍了政策制定的科学化。

中国长期以来实行部门立法模式，在整个立法过程中，最初起草法律的是政府行政管理部门，而立法机构组成人员由于专业知识的缺乏，导致法律法规的科学性有待商榷。

虽然在目前的立法和决策制定过程中，科学家往往以个人的身份参与到一些咨询过程中，但并没有一个综合性的、负责任的专家委员会机制，无法在对相关重大决策和立法进行深入系统的分析后表达专业性并可问责的集体意见，导致立法成为政府部门利益的“传送带”而非综合科学决策的体现。

在采访中，业内专家表示，一方面，通过提高政策制定过程的透明度，以提升决策质量；另一方面，应通过立法保证法律、法规和政策制定过程中利益相关方的参与权利和途径。

中国法律法规中不缺少与多方参与有关的条款。然而，现有的一些法律法规条文规定都显得原则有余而细致不足， 缺少保障多方主体参与制度建设和政策制定过程的具体条款。此外，过多地使用“应当”、“鼓励”等模糊性语言，削弱了相关法律条文的权威性和执行效率。

例如，建设项目公众参与由建设单位主导进行，所谓的论证会、听证会都是建设单位的关系人员或者支持者参加的，这些缺乏具体方法和程序的原则性规定使得其意义大打折扣。

如何切实改变部门主要政策和规划主要由部门自身设计与决定的做法，削弱部门利益的痕迹，避免与其他政策产生新的矛盾？课题组提出，各方参与立法过程的权利和途径应该制度化。同时，规范各类向政府提供决策支持的专业委员会的行为及专家的产生和退出机制。

制度内在张力制约着行政部门的能力发挥

自上世纪70年代以来，中国逐渐建立了自上而下的自然资源和生态环境保护管理机构，并经过多次调整形成了趋向于统一监管、分级负责、横向协调的自然资源和生态环境管理机构体系。

国家层面的 53 项主要生态环保职能有 21 项在环保部门，32 项分散在除环保部门外的其他 9 个部门。在环保部门承担的 21 项主要职责中，近一半都与其他部门有交叉。

“中央和地方之间管理职责不清，中央政府环境管理缺位和越位的问题同时存在；部门之间和内部存在职能交叉，环保部门在环境问题上缺乏统一协调能力；环保部门制定、实施政策的法律与行政授权不足，限制了环境部门执行能力；环保部门在国家整体决策中的地位不高，缺乏将环境问题融入经济和社会决策之中的能力；基层环境管理能力薄弱、效率低，环境监管执法往往受到地方政府不适当的行政干预。”俞海说。

在环保部门内部，执法部门的责任与所拥有的资源不匹配，导致执法人员疲于奔波。例如，在很长一段时间内，国家和省一级环保部门与公安部门之间缺乏联动执法机制，两个职能部门容易出现配合上的真空地带。

再比如，地方公安交管部门往往以上级文件对配合机动车污染执法未明确为由推脱相应职能，而环保部门对机动车污染排放的路检没有独立的执法检查权，导致路检工作无法开展。

环保部门作为机动车污染防治的牵头责任单位，其责任与自身拥有的权限和资源不匹配，妨碍了工作的开展。相比于行政处罚手段，中国刑事法律很长一段时间内在环境保护方面所发挥的震慑作用还十分有限。尽管一些地方在公安机关内设了环境犯罪侦查机构，但受制于《刑事诉讼法》所规定的立案条件和标准，在涉嫌环境犯罪案件中缺乏实际可操作性，对涉嫌环境犯罪的侦破和立案造成了不利影响。

课题组在研究中提出，要想最大限度地降低政策性内耗，应该站在国家可持续发展的高度，对现有的部门政策、宏观经济政策和环境保护政策以及各部门内部的政策进行系统地评估和清理，有效发挥政策工具的组合作用和功能。

构建“上下互动”的治理模式

如何促进“自上而下”的管理模式向与“自下而上”相结合或“上下互动”的治理模式转变？课题组提出，打破现有部门分割、彼此独立的封闭式决策管理模式，其重点任务在于构建和完善3种机制：部门之间分工与合作机制、跨部门协调机制及环境与发展综合决策机制。

提升政府行政部门的环境政策执行能力的问题，必须建立高效的环境政策实施体系。俞海认为，一是改革环境管理体制，理顺各级各类环境行政主体之间的关系，明确区域环境督查机构和流域管理机构的职责定位，并将相应人员纳入公务员序列，严格实行持证上岗和资格管理；二是优化整合环境执法力量，有序推进独立、权威和有效的环境监管执法体系；三是明确环境行政执法的种类及其功能定位，完善相应执法程序和方式；四是健全环境行政执法和刑事司法衔接机制，完善移送、立案、侦查、起诉等程序；五是加强环境监察、环境监测和基层环保组织能力建设，加大人员、技术和设备投入；六是加强环境行政执法的信息化建设和信息共享。

课题组围绕提升政府行政部门的政策执行能力及司法机构的司法能力进行深入研究，提出应奠定绿色转型发展的法制基础；加强国家政策之间以及部门之间配套制度的相互协调；通过立法和行政体制改革实现政府部门在横向和纵向的权责合理划分以及部门权力、责任与能力的匹配；建立健全相关考核机制，在问责制度中以是否尽责为准绳。

在提升司法机构的环境司法能力方面，俞海认为，一是完善环境行政执法与司法间的衔接和协调。应对包括但不限于环境犯罪的事项制订统一的法律，主要规定行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的具体程序和移送案件的标准、不依法移送的责任等。二是降低环境案件立案门槛。环境污染受害者无论在资金、专业知识和信息占有、保留证据的意识和能力等多方面和排污者相比较，无疑处于弱势地位，有必要降低立案标准。三是推动环境损害评估鉴定机构的设立和管理，为环境司法实务提供有效和有力的证据。