百年求索，依宪治国走向现实

　　2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于设立国家宪法日的决定》。

　　■1982年宪法制定至今仍然生效，其间经过了1988年、1993年、1999年和2004年四次修改。这四次的宪法修改，可以用一个词来概括，就是“始终跟改革开放同步”。

　　■2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年大会上进一步肯定了“依宪治国”概念的意义，并且将依法治国与依宪治国之间的关系从“首先要”提升为“首先是”。虽然是一字之差，“要”和“是”却反映了最高决策层对依宪治国在推进依法治国中所具有的价值认识上的“飞跃”。

　　■通过法律的形式将12月4日设定为“国家宪法日”，表明了宪法不再只是一个文本，而是一部治国理政必须遵循的活法，对于推动《决定》所规定的各项法治改革措施的及时出台具有积极的影响。

　　从晚清仓促出台《钦定宪法大纲》到孙中山领导制定《中华民国临时约法》，再到南京国民政府被迫推出《中华民国宪法》;从毛泽东亲自设计新中国第一部宪法到1982年现行宪法颁布，再到现行宪法四次修改……百余年风云变幻，中国宪法史磕磕绊绊、历经挫折，无数仁人志士为了民主、法治、人权与自由不懈奋斗，乃至流血牺牲。

　　令人欣慰的是，30多年来，随着改革开放和经济社会的发展，宪法意识渐入人心，宪法精神广泛弘扬，依宪治国终于从梦想走向了现实。第一个国家宪法日前夕，记者专门采访了中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏。

　　旧中国不缺少宪法，但没有真正意义上的民主法治

　　记者:学界普遍认为，《钦定宪法大纲》是中国历史上第一部由官方颁布的宪法性文件。为何这样评价?其后不久颁布的《中华民国临时约法》与之相比，有哪些不同?

　　莫纪宏:早在19世纪前半叶，外国来华的传教士就开始翻译和介绍欧美的宪法制度。其后，魏源、黄遵宪等进步人士都以不同方式向国人介绍西方宪政思想和宪法制度。但直到甲午战争、日俄战争之后，在国内立宪派的压力下，晚清政府才派出大臣出洋考察国外宪政，并于1908年模仿《大日本帝国宪法》制定了《钦定宪法大纲》，及至1911年又仓促出台《宪法重大信条十九条》。这两个宪法性文件只是沿用了近代西方国家宪法的形式，而没有真正地反映近代宪法限制王权、保障公民权利的要求，也没有对旧中国宪法制度的建设产生实质性的意义。但是，《钦定宪法大纲》在规定皇权的同时，毕竟还是把臣民的权利义务以成文法的形式规定下来，承认了臣民的“权利”，这是中国宪法史上一个进步的开端。

　　辛亥革命胜利后，在孙中山先生领导下，于1912年3月8日通过的《中华民国临时约法》是旧中国第一部具有资产阶级民主性质的宪法性文件。但是，由于袁世凯窃取了辛亥革命的胜利果实，临时约法也就随着被束之高阁。

　　《钦定宪法大纲》是君主立宪式的宪法性文件，它的特点是“皇帝专权，人民无权”，而《中华民国临时约法》采取的是总统和议会制相结合，确立了主权在民原则，充分保障公民的权利和义务。相对而言，后者更具革命性。但从实践角度来看，二者都没有真正得到实施，只不过是价值观念上的差异。

　　记者:南京国民政府通过频繁立法建立起“六法全书”。当时，实现了从“人治”到“法治”的转变吗?

　　莫纪宏:南京国民政府的“六法全书”主要是指，宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法及其相关法律制度。就其内容而言，除搬用资产阶级的一些法律原则外，也继承了清末和北洋政府具有封建性的法律传统。这其中，包括1936年5月5日通过的《中华民国宪法草案》和1946年11月15日通过的《中华民国宪法》。由于这两部宪法性文件都是国民党政权在坚持一党专政以及反共、反人民的立场下出台的，所以，究其本质来说，并没有在旧中国真正地实现现代意义上的依宪治国，自然也没有真正实现从“人治”到“法治”的转变。

　　现行宪法4次修改，始终跟改革开放同步

　　记者:1954年宪法作为新中国第一部宪法，其背后的故事及具体内容至今仍被人津津乐道。但是，从1957年下半年起，宪法地位就开始一落千丈。

　　莫纪宏:新中国成立后，毛泽东亲自主持制宪工作，带头起草宪法的条文，还列了宪法阅读参考书单让中央委员读。在制定宪法之前，从高级干部扩展到普通百姓，广泛征求群众意见。当时全民讨论进行了近3个月，参加讨论的有1.5亿多人，而当时全国人口只有5亿人，最后由宪法起草委员会整理的意见共138万条。由此可见，当时百姓对于参与制定一部属于劳动人民自己的宪法有多么踊跃。

　　但是，在以1954年宪法为核心的社会主义法制理念逐渐形成并走向成熟之机，1957年一场突如其来的反右扩大化完全改变了新中国初期形成的良好法制秩序，各种蔑视法律在治国理政中重要作用的观点和言论逐渐成为社会主流声音。乃至到了“文革”，社会主义法制被破坏殆尽。后来，1975年宪法及1978年宪法都因背离了1954年宪法的基本原则，存在很大缺陷而为人所诟病。

　　记者:直到1982年宪法颁布，中国宪法史才再次迎来曙光。之后，其经过了4次修改。历次修改中，您印象最深的是什么?

　　莫纪宏:1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持修改1978年宪法。宪法修改委员会和它的秘书处成立以后，经过广泛征集和认真研究各地方、各部门、各方面的意见，于1982年2月提出《中华人民共和国宪法修改草案》讨论稿。1982年11月23日，草案提交全国人民代表大会审议。同年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议在全体代表的热烈掌声中，通过了《中华人民共和国宪法》。

　　1982年宪法制定至今仍然生效，其间经过了1988年、1993年、1999年和2004年四次修改。这四次的宪法修改，可以用一个词来概括，就是“始终跟改革开放同步”。就是说每次修改，它都是适应改革开放的需要，是为了推进改革开放来进行修改。这四次修改的内容很多，总共有31条修正案。如果说每次修改要举出一个它最主要的内容，可以用四个词来概括:1988年“土地租赁”，1993年“市场经济”，1999年“依法治国”，2004年“人权保障”。

　　记者:一直以来，我们都说1982年宪法是建国以来最好的一部宪法。可否谈谈您的感受?

　　莫纪宏:1982年宪法颁布至今已经有32年，其在坚持社会主义民主法制原则的基础上，比较好地反映了社会主义现代化建设各个方面的要求，因此成为指导我国社会主义法制建设的重要法律依据。特别是在不断总结我国社会主义民主法制建设的新情况、新问题的基础之上，依据党的历次代表大会工作报告所确立的最新指导方针适时地进行修改，既很好地保持了宪法作为根本法所具有的法律稳定性和权威性，同时又充分发挥了宪法作为根本法对国家生活和社会生活的指导作用，具有对中国特色社会主义法律体系的核心指导作用。

　　设立国家宪法日，宪法离百姓生活更近了

　　记者:2001年，现行宪法实施日12月4日被定为每年的全国法制宣传日。可以说，十多年来，宪法离我们的生活越来越近。目前，还有哪些问题急需解决?

　　莫纪宏:将宪法实施日定为法制宣传日，无疑具有重要的意义。1982年宪法实施以来之所以比较稳定，主要的原因应当归功于实施宪法的意识提高了，不论是政府还是公民，都不再轻视宪法的价值，而是在一切可能的场合下自觉地履行宪法所规定的职责和义务，这是1982年宪法相对于前几部宪法所具有的独特政治优势和社会基础。但是，我们也要看到存在的不足，如保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在，公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高，等等。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。

　　记者:前不久，12月4日又被确定为国家宪法日。这个消息令人振奋，但也有人怀疑这仅仅是一种形式、意义不大。

　　莫纪宏:国家宪法日无疑是纪念一个主权国家现行宪法或者是历史上重要的宪法性文件诞生的日子。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出将每年12月4日定为国家宪法日并建立宪法宣誓制度，十二届全国人大常委会第十一次会议就此作出专门规定，这既符合维护宪法权威的要求，又具有付诸实施的行动可行性。尤其是通过法律的形式将12月4日设定为“国家宪法日”，表明了宪法不再只是一个文本，而是一部治国理政必须遵循的活法，对于推动《决定》所规定的各项法治改革措施的及时出台具有积极的影响。

　　记者:《决定》要求，健全宪法实施和监督制度。这是加快建立健全违宪审查机制的信号么?

　　莫纪宏:我国违宪审查机制已经建立起来了，主要法律依据是立法法第90条的有关规定。应当说，这条规定在健全和完善我国宪法所规定的违宪审查制度方面大大前进了一步，使得违宪概念从法理层面发展到实践层面，而且积极地促进了违宪审查程序的启动。

　　2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》。这两个备案审查工作程序，不仅扩大了违宪审查的对象范围，而且也规范了违宪审查活动的过程、步骤，明确了违宪审查应当产生的法律上的后果，进一步使得宪法和立法法所规定的违宪审查制度具有法律上的权威性和明确的法律效力。

　　记者:中央强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。怎么理解依宪治国与依法治国的关系?

　　莫纪宏:“依宪治国”一词最早是法学界1996年提出的，是用来描述“依法治国”一词的内涵和特征的，其核心含义是，要突出依法治国的关键是依宪治国。2004年胡锦涛总书记在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上正式提出“依宪治国”的概念，并将依宪治国与依法治国的关系描述为“依法治国首先要依宪治国”，这是执政党的正式文件第一次肯定“依宪治国”一词的价值，并且将依宪治国视为依法治国的应然价值目标。2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年大会上进一步肯定了“依宪治国”概念的意义，并且将依法治国与依宪治国之间的关系从“首先要”提升为“首先是”。虽然是一字之差，“要”和“是”却反映了最高决策层对依宪治国在推进依法治国中所具有的价值认识上的“飞跃”，“是”已经明确肯定依宪治国是依法治国的重要事项，是不可改变的客观事实;而“要”只是表示了一种“希望”和“应该”，是一种对理想目标的价值追求。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，提出了继续“坚持”的要求:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”“依宪治国”的概念不仅已经具有了完全的合法性，更重要的是，依宪治国成为推进法治中国建设应当不断坚持的法治道路。