反腐立法路线图如何勾画 建议:修改行政监察法

　　□　法制网记者　　朱宁宁

　　党的十八大以来,大量“老虎”被打、“苍蝇”被拍,反腐败斗争取得巨大成效。可以说,反腐败斗争充分发挥了“不敢腐”的震慑作用,但是“不能腐”“不想腐”的效应还只是初步显现,滋生腐败的土壤依然存在。

　　如何真正从源头上遏制腐败,用法治思维和法治方式解决腐败,推进国家反腐败立法,已然形成共识。

　　2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。

　　今年1月15日,中共十二届全国人大常委会党组召开会议,学习贯彻十八届中央纪委第六次全会精神,研究部署进一步推进党风廉政建设和反腐败工作时,特别提出加快推进反腐败国家立法,抓紧做好行政监察法修改工作,为形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系提供法律保障。

　　我国的反腐败立法之路该怎么走?推进反腐败国家立法,是采取集中性的反腐败立法模式,即制定一部全面、系统的针对腐败问题防治的综合性法律,还是采取分散立法模式?记者为此采访多位反腐专家,对当下反腐败立法的路线图进行剖析。

　　北京师范大学国际反腐败教育与研究中心秘书长、中国刑法研究所副所长彭新林认为,加快推进反腐败国家立法,并不意味着当下就要马上出台一部反腐败法。“应当说,世界上并无一个普适性的反腐败立法模式。一个国家反腐败立法采取何种模式,需要立足基本国情,需要与反腐败斗争的现实情况相适应,需要统筹考虑反腐败的体制机制等因素的制约,需要考虑立法条件的成熟程度。”

　　彭新林分析说,反腐败国家立法是一项系统性很强的工作,既需要宏观思考、总体规划,又要坚持问题导向、突出重点。制定反腐败法不仅涉及到反腐败立法模式的调整,也涉及国家法律与党内法规以及法律法规本身之间有关反腐败规范、内容的衔接协调问题,可谓牵一发而动全身。如何才能做到系统集成、衔接顺畅、立治有体,是十分不容易的事情,需要慎重、认真研究。

　　彭新林说,虽然目前我国反腐败立法存在一定程度的立法分散、反腐法网不够严密、相关规范可操作性不强、有的党规党纪与国家法律交叉重复等问题,但经过一段时期以来,特别是党的十八大以来对一系列党内法规的修订颁布以及刑法修正案(九)等法律有关反腐败规定的修改完善,目前反腐败立法中存在的一些突出问题已得到有效解决,比如刑法修正案(九)就修改完善了贪污受贿罪的定罪量刑标准。因此,制定一部集中的综合性反腐败法的需要尚不是特别迫切。

　　“目前,反腐败斗争中出现的一些问题,更多不是没有反腐败法律法规的问题,而是执行问题。”基于此,彭新林建议,可以在认真总结同腐败现象作斗争的客观规律、积极借鉴境外反腐败立法的有益经验、对我国反腐败国家立法进行系统深入研究的基础上,探索适合自己的反腐败立法模式,待立法条件更加成熟时,再来考虑。

　　对于行政监察法的修改,彭新林认为十分有必要。在他看来,加强反腐败国家立法,研究修订行政监察法,对进一步保障和规范行政监察工作,发挥监察机关在反腐败方面的职能作用,推进依法行政,建设法治政府,必将发挥积极作用。

　　“关于行政监察法的修订,总的来说,就是要体现中央对行政监察工作的新要求,反映人民群众对行政监察工作的新期望,并合理吸收行政监察工作理论创新和实践发展的新成果。”彭新林建议,进一步理顺现有的行政监察领导体制,合理配置监察机关的权能、拓宽监察权行使路径,明确界定监察权、监察对象的范围,完善行政监察的方式手段,确立保障监察结果落实的强制性措施,落实并彰显监察权的应有权威,细化行政监察法有关条文内容、增强可操作性等。

　　谈及我国的反腐败立法为何迟迟不能出台,全国人大代表、清华大学法学院教授周光权认为,在反腐败制度建设的某些问题上,国家的态度还应该更为坚决,即应当通过立法来建立官员财产申报制。

　　作为防止腐败发生的有效手段,起源于瑞典的家庭财产收入申报制度被称为一项“阳光法案”,反腐效果被众多国家所验证。

　　基于此,周光权建议制定国家工作人员家庭财产申报法,内容包括金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、公民信用保障号码制度等一系列科学的反腐败制度。在实行公民信用保障号码制度的前提下,实行金融实名制和家庭财产申报制度,使国家工作人员个人收入与财产拥有更加透明化。

　　同时,扩大财产申报的财产范围和主体范围。财产申报的财产范围包括整个财产状况,除了工资、奖金、津贴、补贴等收入以外,还包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得等。财产申报的主体范围包括申报本人及其近亲属。财产申报的种类包括初任申报、离职申报。

　　“让国家工作人员的财产状况始终处于有效监督之下,使腐败无处藏身。这个问题解决好了,法治反腐的基础才能夯实。”周光权说。

　　除此之外,周光权认为,当前,我国反腐败立法仍面临三方面的障碍:

　　一是观念层面的障碍。很多地方领导,尤其是县、乡两级领导长期习惯于任意行使职权,权力受到的约束很少,观念上很难转变,法治观念和法治意识很难在短时期内养成,腐败现象难以根治。

　　二是制度层面的障碍。目前,缺乏约束地方领导,尤其是地方党政一把手的真正机制;缺乏有效的追责程序和机制,违法成本极小,被追责官员“复出”很容易;选人用人上的腐败现象被查处的几率很小,干部被带病提拔的现象屡见不鲜,遵纪守法的人上升空间有限,依法办事的激励机制没有真正建立,以法治为核心的一系列反腐败配套制度远未建立。

　　三是操作层面的障碍。法律法规没有得到有效执行,“潜规则”盛行,买官卖官现象不是个例,这使得法治中国建设大打折扣。目前,腐败现象盛行与地方政府不依法办事有关。无论国家层面制定多少有效的法律,只要地方政府不依法行政,政府违法就每天都在发生,就会实施很多不符合法律精神的行政行为,腐败就难以避免,法治中国建设就不可能实现。

　　“统一的反腐败法之所以迟迟不能出台,主要是卡在反腐败的机构设置上。”北京航空航天大学公共管理学院教授、廉洁研究与教育中心主任任建明说,尽管这些年来,各地一直都在探索解决机构问题,一些地方曾经尝试将行政监察机构与司法机关反贪机构等进行整合,但是始终没能成功,这也是反腐败法难以出台的痛点。鉴于此,他呼吁,成立国家监察委员会或者廉政委员会。

　　十八届中央纪委六次全会公报明确提出,“落实巡视工作条例,向全覆盖目标迈进。实现对中央和国家机关巡视全覆盖。”任建明对此的解读是,这是一个新的信号的释放。“可以说,这是习近平总书记对监督制度的顶层设计作出了新的论述。”

　　任建明分析指出,由于目前的行政监察隶属于行政系统,监督的仅仅是国家行政系统,因此行政监察法主要是围绕国家监察机关职能进行规定。这种机构设置问题较多,无法覆盖到所有的国家机关,现在主要靠巡视派驻等党的机构组织来实现两个全覆盖。

　　任建明呼吁,将行政系统以及司法系统监察部门整合到一起,组成新的机构隶属于人大立法机关,在这种条件下出台一部专门的统一的反腐败法的时机就成熟了。

　　“要在权力的顶层上进行设计。要把监察机关直接设计到权力的顶层,而不是现在的二层三层,不能有太多的‘婆婆’。新加坡的贪污调查局就是直接到了权力的顶层,局长由总统任命,机构由总理领导。不是对内政部负责,而是直接对总统和总理负责。”

　　“只有组织机构的障碍解决了,我国统一的反腐败立法才可以一蹴而就。”任建明说。

　　制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠认为,我国的反腐败立法出台不了,最关键的是没有形成科学的权力结构,从而导致出台反腐败法的时机并不成熟。

　　李永忠说,习近平总书记明确提出要“形成科学的权力结构”,这既是反腐败工作的目标,也是政治体制改革的目标。因为权力结构不科学,权力无法科学分解,异体监督无法形成,监察工作无法有效进行。作为行政系统中的一个部门,监察部门既难以有效监督其他行政部门,也不可能去监督其他的司法和立法机关。

　　“从中央到地方,各级党委和组织部选拔培养一把手是花心思最多的,但是各级一把手却是最容易落马的。一把手成为高危岗位,岗位的高风险,缘于权力结构太危险。”李永忠说,党的十八大以来不到3年,就有300多名省、市、县现任党委书记被立案查处。书记比同级别的其他领导干部更容易落马,更容易犯错误,更容易腐败,就是因为所有的权力都集中在书记一个人手中,从而更容易被诱惑被拉拢被腐蚀。

　　李永忠认为,应当通过对行政监察法的修改,实现从行政监察到监察行政的转变。“监察行政与行政监察两者有着本质不同。首先,监察行政的机关不属于行政机关序列;行政监察的监察局、厅、部都在行政机关序列当中。其次,我国2000多年大一统局面得以维系,靠的是监察行政,而非行政监察。最后,也是最重要的,监察行政是异体监督,行政监察是同体监督。”

　　李永忠认为,习近平总书记在十八届中央纪委六次全会关于“要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”“要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”的论述,应是这次修改行政监察法的重要指导思想。

　　李永忠说,可在全国人大常委会设立专门的监察委员会。“把监察机构归到人大序列当中,才可能对全部国家机关进行监察。不光是对国家行政机关,还包括对国家立法机关的有关部门以及审判、检察等司法机关进行监察。”

　　反腐败法出台时机还不成熟

　　尽快启动官员财产申报立法

　　理顺现有行政监察领导体制

　　权力结构设置并不科学合理