不动产统一登记或倒逼反腐 呼唤细则避免落地难
12月22日,酝酿7年之久的《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)公布,明年3月1日正式实施。记者从国土资源部了解到,广受关注的不动产统一登记工作当前进展顺利,完成登记就意味着国家对不动产权利归属和内容依法进行了确认,我国不动产的“大数据时代”即将到来。
虽然不动产登记最主要的制度目的在于保护合法产权、防范交易风险,但公众对其的期待却并不止于此。房价会应声下跌么?房产腐败会否受到遏制?它对房产税政策和今后的楼市调控有什么影响?
不动产统一登记制度意在何方
关于不动产统一登记制度的讨论,承载了社会各界广泛关注和更多期待,此次《条例》出台究竟释放了哪些信号?
国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲认为,《条例》的出台和实施有三方面重要意义。一是有利于摸清家底,它使得我们国民经济的各项统计数据更为准确、清晰地呈现出来。二是有利于保护权益,不动产登记本身有一个确权过程,合法的不动产和不动产交易受到《中华人民共和国物权法》等法律保护。三是使决策更为科学、精准,进一步提升国家治理体系和治理能力现代化水平。
早在2007年,《物权法》出台时就明确提出不动产实行统一登记制度。这项制度是完善社会主义市场经济体制,建设现代市场体系的必然要求,对于保护不动产权利人合法财产权,提高政府治理效率和水平有着重要意义。
国土资源部政策法规司副司长魏莉华在接受记者采访时说,按照物权法确定的原则,国土资源部持续开展不动产统一登记的理论及立法研究工作,组织相关单位收集整理了各大洲12个国家和地区、50多万字的不动产登记法律法规资料,深入开展比较研究,形成了丰富的理论研究和立法基础。《条例》正式出台,为建立不动产统一登记制度提供了基本法律依据。
中国房地产业协会副会长朱中一指出,建立不动产登记制度主要是为了保护权利人合法财产权,促进各类产权信息的进一步完善。对于不动产登记,城里人比较关心自己的房子。但对于我国来说,最大一笔不动产,在城市的环路以外——广大农村地区。《物权法》及《条例》,在法律上界定了农村不动产的范畴,包括耕地、林地、草地、海域等,就是山水林田湖。同时,建立不动产登记制度还起到统计和公示的双重目的,有利于政府对公共资源的优化配置,并由此制定相关政策措施。
目前,我国不动产登记的职责分布在多个部门。住建、国土、农业、林业、海洋等部门“各管一块、各自为政”,其登记存在着碎片化现象,导致社会成本居高不下。
魏莉华说,由于各部门登记方法、技术规程等不一致,容易导致各种不动产权利重叠、漏登;由于不同部门管理和登记,容易导致农林用地、农牧用地及林牧用地之间权属界线不清、权利归属不明,引发诸多矛盾纠纷。实施统一登记后,可以更好厘清当事人之间的不动产权利界限,减少权属纠纷,提高登记准确性和权威性,更好地维护当事人不动产物权。同时,统一登记实施后,建立不动产登记信息依法公开查询系统,将有效保障不动产交易安全,维护不动产市场的正常交易秩序。
从宏观调控的角度来说,制定科学的政策需要真实完整的数据支持。华中科技大学公共管理学院王国华教授说,不动产统一登记是构建市场经济体制不可或缺的重要内容。只有了解不动产总量和各类产权的占比情况,才能够对市场准确判断,科学制定调控政策,精准打击市场中出现的问题。
中国房地产信息集团研究中心副总经理林波说,全国不动产统一登记系统和管理体制建立以后,可对多个领域改革形成多方的支撑,有助于完善反腐机制、为官员财产公开创造条件,还有利于建立产权清晰、高效流转的全国统一不动产交易市场,进一步完善社会主义市场经济体制。
不动产统一登记有望重构房地产市场
《条例》共六章三十五条,对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享和保护等作出规定。不过对老百姓来说,最关注的还是《条例》是否会对房价产生影响。
对此,专家认为这两者并没有直接关联,《条例》可能会改变一部分人对楼市的心理预期,特别是多套房,尤其是多套豪宅的持有者,包括官场中的“房叔”、“房姐”,但对整个房地产交易市场影响不大。再加上到明年3月还有一个比较长的过渡期,所以房价不太可能会很快应声下跌。
不过,由于不动产登记具备产权界定与统计功能,制度出台将重构我国房地产市场供求关系,促进楼市理性回归。
一是摸清底数。当前,我国房地产市场正在建立长效调控机制。通过全国不动产统一登记系统,国家将掌握住宅产权个人分布、家庭分布、区域分布状况,进而可以大致推算潜在住宅需求状况。《条例》明确,应按规定办理登记的不动产包括集体土地所有权;房屋等建筑物、构筑物所有权;森林、林木所有权等十大项。
二是调整政策。过去差别化住房信贷政策在二套房认定时,存在“认房不认贷”或“认贷不认房”的纠结。若不动产统一登记制度实施,这些差异化问题就会迎刃而解,甚至可以通过不动产登记系统为银行发放首套房贷、房地产税收征缴、公积金政策提供详细个人清单。上海德佑地产市场研究部总监陆骑麟认为,不动产登记可以使各地的房地产调控政策更加精准、更具有针对性,也就是说,未来各地楼市的调控可以因地制宜,告别“一刀切”的时代。
三是调节供应。国土部门根据住宅产权登记状况,结合外来人员流动状况以及上一年成交状况,可大致合理推算潜在住宅需求规模,并制定实施当年住宅用地计划,促进市场供求基本平衡。
四是改革税制。土地财政向房地产税收体系转变是历史趋势。从西方发达国家看,房产税是地方政府税收主要来源。房地产税也是不动产登记制度加速落地重要原因之一。财政部财政科学研究所所长贾康表示,不动产统一登记和房地产税之间存在内在逻辑关系,前者是后者的技术准备和支撑条件。因此,在房地产税立法和全面铺开之前,一定要建立不动产统一登记体系,并摸清全国的不动产“底细”。
五是引导需求。在过去较长时间里,投资投机性住宅需求成为驱动我国房价上涨的主要因素,其中也掺杂着腐败需求。在不动产实现全国统一登记后,腐败需求将大幅萎缩,甚至出现抛售状况。同时,国家对投资投机性住宅需求的抑制与调整将更具针对性,配合各种金融税收政策,有效抑制这些需求“兴风作浪”。
我国房地产市场在经历黄金十年发展之后,现在已尽显“疲态”,住宅市场需求动力明显减弱,增长空间已经收窄。这是市场机制自发作用结果,也是楼市内在调整需要,但不能排除未来楼市仍存在非理性运行可能性。不动产登记条例的出台,将在供求两方面引导市场调整、平衡,并奠定我国楼市理性运行基础。
不过,中国指数研究院华中市场总监李国政认为,不动产统一登记如要发挥更多作用,还需几个先决条件,即实现全国联网查询、为房产税提供准确信息,以及完善的居民信息体系和信用体系。房地产税拟定还需较长时间的论证,短期内对房地产市场不会产生波动。
并非为反腐,但可能会“倒逼”反腐
不动产登记的一项重要内容是房产登记,而《条例》一个关注的焦点就是建立统一的信息管理平台,其中规定国家、省、市、县四级登记信息要纳入统一的不动产登记信息管理基础平台实时共享。同时国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。
近年来现身的“房姐”“房叔”一度掀起“以房反腐”的波澜。不动产登记制度的实施,能否赋予相关部门查处房产腐败的“尚方宝剑”?
要依法治国,治贪也要依法。一部法规的生命力在于法理依据和法源。《物权法》未赋予不动产登记“反腐”功能。物权法也好,不动产登记条例也好,作为私法,并不属于“阳光立法”范畴。“阳光立法”属于公法范畴,主要指公职人员财产公示法或领导干部财产申报法。物权法所说的登记资料“公开”,是对利害关系人而言的,不同于行政法意义的“公示”“公告”,不是要全社会监督。 但是老百姓希望它发挥“反腐”作用,因为“阳光立法”缺位。
任兴洲认为,虽然《条例》的出台主要目的不在于反腐,但客观上也会带来实际反腐的效果。“建立统一信息平台后,在法律规范允许的范围内公开信息,会让房地产等不动产领域的一些贪腐行为得以现形,并对其他官员形成压力、让他们想贪而不敢贪。”
上海交通大学凯原法学院教授韩长印表示,不动产基础数据的不健全使房地产成为腐败官员洗钱和安置不法财产的重要渠道和保值形式。统一并完善不动产登记制度,能够帮助纪检机关明确清晰地查处将贪腐资产集中在房地产等不动产上的腐败官员,使集中在房地产市场的贪腐资产无所遁形。如果房地产乃至不动产实现全国统一的登记和信息互联,对贪腐官员会有很大的震慑作用。
不过也有专家持不同意见,认为两者没有必然联系。此前公检法、税务等部门都可以通过合法程序查询不动产信息,而且,从目前设计的登记技术来讲,以人查房或者以房查人都存有漏洞,并不能轻易将腐败官员的房产状况摸清。
“如果贪腐官员将不动产登记在他人名下,只要手续合法齐全,登记部门就应将其纳入产权登记,反腐部门查询起来不易察觉。”湖北省反腐倡廉理论特约研究员唐坤说,不动产登记制度与财产公开制度有显著差别。
有人曾设想过,通过不动产登记系统查询他人不动产信息,比如拥有多少套房等,借此发现腐败线索,并向有关部门举报。不过,《条例》按照物权法的有关规定,把登记资料查询人限定在权利人和利害关系人,有关国家机关可以依法查询、复制与调查处理事项有关的登记资料;查询登记资料要向登记机构说明查询目的,不得将查询获得的资料用于其他目的,未经权利人同意,不得泄露查询资料。
专家建议,未来不动产登记制度还需继续深化,与官员财产制度结合起来,对官员的申报情况进行核实,将一定程度上对贪腐官员产生威慑力,这一制度才会彰显反腐效应。
呼唤细则避免政策落地难
不动产概念宽泛,涉及国土、林业、农业、海洋等多个不同部门,多地均在积极推进试点。新出台的《条例》明确规定,国务院明确由国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作,但对县级以上地方人民政府究竟由哪个部门负责不动产登记工作并未作出明确规定,而将确定权交给了地方,体现了一定的灵活性。
国土资源部不动产登记局负责人王广华告诉记者,根据国土部方面的总体安排,国家层面负责开展信息化建设顶层设计,组织建设全国统一的国土资源与不动产登记信息平台。各地负责推进本地区不动产登记的数据整合、接入信息平台的相关准备工作,2015年下半年开始陆续完成不动产登记操作系统软件与信息平台的对接,提供不动产登记信息查询服务。 国土部计划2015年7月上线试运行信息平台;2016年完善平台并扩大试运行范围;2017年全面运行。目前已经形成了平台建设的顶层设计,即将组织平台的开发建设。
王广华说,《条例》明确了登记机构的管辖范围,落实了《物权法》“属地登记”原则,同时实事求是地明确界定了例外的特殊情形。《条例》规定,不动产登记由不动产所在地的县级不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。对于跨县级行政区域的不动产登记,规定了分别办理、协商办理和指定办理。条例对不动产统一登记的机构和职责有明确的规定。目前国家层面不动产登记职责和机构建设基本完成,22个省份完成了省级职责整合,但市县一级的职责和机构整合工作普遍没有启动。
不动产登记工作关键在地方,特别是具体承担不动产登记工作的市、县一级。王广华说,国土部将商请中央编办加强对地方职责和机构整合工作的联合监督指导,明确相关政策和指导意见,督促地方加快推进职责和机构整合工作,并确保各级不动产登记机构能够顺畅接受上级不动产登记主管部门的指导和监督、上下对口一致。
如何指导地方做好不动产统一登记业务工作融合?王广华告诉记者,条例明确提出,不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则,保持工作稳定连续十分重要。不动产登记职责和机构整合后,整合各类不动产登记资料、业务流程、办件窗口等,实现业务工作高度融合和有机衔接,是不动产登记工作稳定连续、正常运转的关键。
一是要制定详细的不动产登记资料移交方案,有计划地完成资料移交工作。二是不动产登记资料移交完成后,要充分利用现有资源,尽快设立统一的不动产登记窗口,实现“一个窗口进、一个窗口出”。三是要形成统一的不动产登记业务流程,确保不动产登记职责完整、系统和统一。同时要按照“不变不换”的原则,做好新旧权属证书的衔接,确保已经依法发放的证书继续有效。在新的证书颁布前申请登记的,继续发放旧版证书;新的证书颁布后申请登记的,发放新版证书,原来各部门已经发放的证书继续有效,不得强制要求更换证书,不增加企业和群众负担。对此,我们将尽快出台有关政策和意见。
有专家指出,当前各地跨部门领域的不动产登记面临一些技术和利益问题,比如农业、海洋、林业等领域的不动产登记涉及到各自的特殊性和部门利益,如果由国土部门来统一登记,专业性方面会有所欠缺,其他部门协调起来也比较难。
如何能把《条例》在地方的实施更为顺畅,避免出现政策落地难的问题?上海财经大学不动产研究所教授陈杰分析认为,“有必要出台细则,增加执行条例的刚性,除了提要求更要有强制,尤其是要制定相应的时间表,形成足够的倒逼机制,更好地赢得舆论对这项工作的支持。”
王广华说,条例明确提出了要制定实施细则。结合条例颁布和实施,我们将抓紧做好《不动产登记暂行条例实施细则》、统一的不动产登记表卡簿册和证书式样、不动产权籍调查的相关政策和标准等部门规章和标准的制定工作,进一步细化登记类型、登记程序、各类不动产物权登记的要求、登记机构和人员职责等,明确和统一不动产登记表卡簿册和证书式样内容,规范不动产权籍调查的要求,健全条例的配套政策,确保条例顺利实施,为统一登记提供充分的依据和保障。地方也要同步推动地方性法规、规章和规范性文件的研究制定工作。(综合新华社报道)