专家:居住证制度改革“艰辛”今年将有突破

　　十二届全国人大三次会议审议通过的《政府工作报告》提出,今年的工作任务之一是,“对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口,以居住证为载体提供相应基本公共服务,取消居住证收费”。

　　对此,北京大学社会学系教授陆杰华向《法制日报》记者表示,《政府工作报告》是各个部门重点任务的体现,结合去年年底国务院法制办公布《居住证管理办法(征求意见稿)》,可以预测,居住证制度今年“肯定会有一个突破”。

　　对外经贸大学教授李长安告诉《法制日报》记者,居住证的好处在于,“你即使没有当地的户口,也可能享受到当地的公共服务”。

　　 全国流动人口达到2.5亿人  

　　国家统计局今年2月26日发布的数据显示,截至2014年年末,全国人口为13.6亿人,其中流动人口2.5亿人。

　　今年2月,国家发改委已经表示,2015年将积极落实户籍制度改革意见,推动出台居住证管理办法。

　　此前两个月,在公安部报送的《居住证管理办法(送审稿)》基础上,国务院法制办征求相关单位意见后,会同公安部反复研究修改形成了征求意见稿,并向社会全文公布,征求各界意见。

　　根据征求意见稿,公民离开常住户口所在地,到其他设区的市级以上城市居住半年以上,只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。

　　征求意见稿规定的基础公共服务共9项:免费接受义务教育;平等享有劳动就业权利;基本公共就业服务;依法参加社会保险;缴存、提取和使用住房公积金;基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务;国家规定的其他基本公共服务。

　　另有6项便利公共服务:按照国家有关规定办理出入境证件;机动车登记;申领机动车驾驶证;报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;办理生育服务证及国家规定的其他便利。

　　根据征求意见稿,居住证持有者符合一定条件后可以申请转为常住户口,具体落户原则由居住证发放地政府确定落户条件。

　　陆杰华认为,征求意见稿规定的基本公共服务,对于改善2.5亿流动人口的整体生存状况非常重要,能够促进和当地人进行社会融合。

　　李长安则提出,在新型城镇化趋势下,流动人口进入城市后,需要更加便捷的基本公共服务,征求意见稿中的规定还是不够。此外,居住证和户籍之间的门槛还是太高,并不是很多人能够获得户籍。

　　陆杰华表示,作为基本公共服务,流入地政府应该不打折扣地提供,缩小与户籍人口之间的差异,但是,考虑到自身的财政承受能力和户籍管理需要,对于其他公共服务,可以按照从易到难的思路逐渐提供。

　 　居住证制度是户籍改革的过渡  

　　国家层面探索居住证制度顶层设计始于2010年。

　　2010年5月,国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出:“进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。”

　　这是国务院文件中首次提出居住证制度。

　　在此之前,我国自改革开放以后出现了规模庞大的流动人口,在2005年就达到了1.5亿人。

　　李长安表示,其原因在于,改革开放以后的户籍制度改革,逐步降低了农民进城的门槛,户籍藩篱逐渐松动。

　　针对规模庞大的流动人口,2005年10月,公安部提出,户籍改革将以具有合法固定住所作为落户的基本条件。

　　公安部副部长黄明在2013年年末总结改革开放以来的户籍制度改革时表示,改革的难点之一,是“户籍上附着的利益较多,需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂,核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。

　　破解户籍制度改革困局的思路也是剥离户籍上附着的利益。国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员王列军表示,居住证制度是一种较为现实的制度改革路径,流动人口通过居住证阶梯式获得当地权益。

　　基于此,自2002年至2012年,全国已经有包括广东省在内的多个省份和上海市、辽宁省沈阳市、吉林省长春市、河南省郑州市等20多个城市开始探索居住证制度。

　　2012年2月,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中的表述是:“逐步实行暂住人口居住证制度,具体办法由公安部会同有关部门研究制定按程序报批后实施。”

　　当年年底,公安部将起草的居住证管理办法(草案)上报国务院,根据草案规定,居住证将不设置门槛,覆盖所有流动人口。

　　陆杰华认为,这项改革的过程“比较艰辛”,但改革“已经迫在眉睫,越早越好越主动,无论是中央还是地方”。

　　 呼吁加快户籍制度改革步伐  

　　改革的紧迫性已成为社会共识。

　　2014年7月30日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出,通过推进户籍制度改革,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度,基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度。

　　李长安告诉《法制日报》记者,其中最大的亮点是,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度。

　　当年年底,国务院法制办公布《居住证管理办法(征求意见稿)》。

　　陆杰华建议,居住证管理办法涉及多个政府部门,比如教育部、人口计生委、发改委、财政部等,从顺利落实的角度,应该以国务院的名义颁布实施,上升到行政法规的层次,利于居住证制度的稳定。

　　李长安强调,居住证制度设计的根本目的,是让进入城市、拥有稳定工作、有稳定居住场所的流动人口直接变成户籍人口,所以,推进居住证制度的同时,要加快户籍制度改革步伐。

　　一个佐证是,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的改革目标是,到2020年,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。　□记者陈磊