右江区专项资金领域职务犯罪调查分析
近年来，随着国家对惠民政策的调整，各项惠民项目资金逐年增多，专项资金涉及和涵盖的领域非常宽泛，包括农林畜牧、土地管理、征地补偿、退耕还林、环境保护、农机补贴、城乡低保金、医疗救助等，覆盖面广，数额大。然而，这些专项资金却成了一些不法分子眼中的“唐僧肉”。因此，加大对惠民资金的监管，是新形势下摆在纠风工作面前的一大课题。右江区检察院对近年来辖区内专项资金职务犯罪情况进行调查分析，研究发案特点、规律，探求发案的原因，以期提出预防措施和对策。
一、专项资金领域职务犯罪特点
职务犯罪从根本上讲都利用了自身所担任职务的便利，滥用手中之权力，或为他人谋取利益，或为自己谋取利益，侵害了国家、集体、个人利益的行为，专项资金领域职务犯罪涉及面广，不仅具有职务犯罪的共性，而且具有突出的特点。
（一）发案环节相对明确，涉案主题相对固定。此类案件的犯罪环节常见的犯罪渠道有职能部门与营销部门相互勾结进行犯罪，比如管理农用产品补贴的部门与农业机械、化肥、农药家电经销商相互勾结，伪造购销合同套取补贴资金；或是职能部门与农村基层组织人员串通勾结，伪造种植户与养殖户领取补贴的证明，套取专项资金。犯罪主体主要表现为政府民政部门和财政部门的分管领导、相关部门的资金管理人员、乡镇干部和村委会成员。在专项资金管理中，政府分管农业的领导和乡镇基层干部代表政府执行国家各项农村政策的落实，而村委会成员直接接触乡镇政府、实施单位和村民等各方面利益群体，在协助政府管理和发放各种涉农惠民补贴款项过程中，具备较为便利的作案条件，必然成为案件发生的主要犯罪群体。
(二)发案涉及面广，犯罪领域不断延伸。以往专项资金领取职务犯罪主要集中于征地补偿、退耕还林、工程发包、计生罚款、殡葬改革等协助政府从事行政管理工作过程中。而现在犯罪领域则不断拓展，专项资金领域职务犯罪涉及到了民政系统、农业系统、水产畜牧系统等领域，累计涉案金额大，如贪污挪用低保资金、残疾人生活补助资金、国家化解农村义务教育债务专项资金、国家化解村镇债务专项资金、项目工程资金、基础设施建设资金等。专项资金职务犯罪直接侵害政府的补贴政策和群众的切身利益，易导致上级决策机构对社情、农情的误判，对惠民政策的制定和执行产生诸多不利影响，甚至还有可能激化社会矛盾，导致群体上访事迹。
（三）所涉案件多为民生领域。右江区辖区面积大，土地、林木、荒山等资源丰富，在享受国家惠农政策方面覆盖面较大，涉及国家专项补贴资金项目多，如退耕还林款、粮食补贴款、支农补贴（青贮款、自来水资金等），每年惠民资金达数额巨大，惠及人次多。如2012年度右江区自治区级以上公益林验收合格面积125.3万亩，签订管护合同面积118.5万亩，兑付补偿费1061.4万元。右江区2012年有农村低保对象54039户次，16.92万人次，年发放农村低保资金总额为1415.11万元。国家专项补贴资金本是为了让人民减负，增加人民的收入来提高生活质量水平，但是却被一些别有用心的人当成了获取不法利益的工具。掌控专项补贴资金流转人员利用负责管理、发放钱款的便利，将国家资金改变渠道装入了自己的口袋。
（四）涉及罪名较为集中。涉及的罪名主要包括贪污罪、私分国有资产罪、挪用公款罪和受贿罪。专项资金补贴类贪污贿赂案件所涉及的罪名主要集中在贪污罪、受贿罪、私分国有资产罪上，由于专项补贴类资金的使用、监管由特定的部门和特定的人员经办，在政府部门及其工作人员与受补贴对象之间又缺乏严密正规的联系，所以管理上往往存在漏洞，为个人将专项资金据为己有提供了便利，从而造成此类案件中贪污罪、私分国有资产罪、受贿罪集中凸显。
（五）专项资金领域职务犯罪大多发生在资金审批和使用环节，涉案人员多为相关单位及行政村的“一把手”和财务人员。农村基层组织人员的文化素质和法律素养相对较低，遵纪守法意识较为淡薄，当某些乡镇政府职能如征地补偿款的发放工作、民生工程的配套资金的使用下放给村委后，使村级组织在这些工作中拥有了较大的权力，给农村基层组织人员特别是“一把手”实施贪污贿赂犯罪造成了可乘之机。社会主义新农村建设涉及到众多的行业和领域，如新农村住宅建设工程、村村通水泥路、通广播电视工程、退耕还林、退耕还草工程、饮水解困工程、地质灾害治理工程、土地复垦工程、种养殖业等，上述专项资金和专项工程的具体使用和实施环节都易发生职务犯罪。在国家有关惠农政策中，如农村合作医疗、生活救济、困难救济等具体操作实施环节，相关人员有虚报冒领、直接侵吞等职务犯罪现象。有的村干部为争取惠农补贴项目向政府主管领导行贿，并在立项后利用职务便利进行贪污。
（六）串案、窝案多。有些不法分子为了个人私欲，千方百计采取一些隐蔽手段，实现这些手段又要经历很多环节，于是形成了相关人员人人参与、人人有份、相互勾结、集中作案的局面。往往在查处小案时牵出大案，查出一案、带出一窝、拎出一串。在查处的过程中，“拔出萝卜带出泥”的现象比较突出。
（七）作案手段显多样化。从总体上分析，犯罪手段主要主要是采取虚报冒领、重复报账以及收入不入账等方式进行，尤其以虚报冒领、重复报账情形居多。或慷国家、集体之慨，随意将巨额公款借给他人使用。其中还有利用政府采购、农机购置补贴，索取、收受贿赂、利用政府委托收取农村养老保险金、农村医疗保险金之机伺机贪污、利用虚报种粮地亩数，骗取国家农业综合直补资金、利用虚假低保卡骗取国家低保款、利用虚假农村合作医疗保险名单，骗取国家医疗保险金等
二、专项资金领域职务犯罪成因分析
（一）涉案人员法律意识淡薄，心理失衡。由于专项资金工作的特殊性，涉案人员都是最基层的组织工作人员及财务人员，文化素质较低，法律意识淡薄，缺乏基本的法律常识，对自己行为的法律后果认识严重不足，认为补助资金是政府或国家的钱，不拿白不拿，想方设法寻找惠农政策和制度上的漏洞，把人民赋予的权力当做捞取钱财的资本、牟取私利的工具。有的甚至连自己的行为已构成犯罪就不清楚。涉案人员普遍存在“拿点用点没有啥”的法盲心理；“你有我也得有”的失衡心理；“有权不用，过期作废”的消极从众心理；“咋会那么巧就抓住我”的侥幸心理；“我出力最多，应该拿点”的补偿心理，正是这些心理因素作祟，导致他们法制观念淡薄，不知道哪些行为是违法，哪些行为是犯罪，从而在一定条件下，采取贪污、侵占等犯罪手段去攫取国家和集体财产。
（二）资金安排缺乏全局统筹协调，有限的资金不能形成合力。对涉农资金实行分块管理，主管部门之间沟通不足，整体协调不够，使资金分配在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，导致一些项目多头申报，重复拨款；另外，还造成资金分散使用，不能形成合力。管理涉专项资金职责的乡、村基层组财务管理制度不健全，操作不透明，为作案人员提供了客观条件。在加强乡镇财务管理上，上级政府制定了很多政策和规章制度，有些乡镇领导对上级下拨的各种专项资金，不按规定要求进入财政所帐户中，而是另找帐户存放，等待机会成熟，便作假帐套取现金，挪作他用或集体私分或个人贪污。有些农村基层组织管理制度不够健全，即使制定了制度，写在纸上、挂在墙上，讲在会上，就是难以落实在具体工作上，形同虚设。尤其是部分村委干部，对上级下拨的专项资金或各种补贴，独断专权，大搞暗箱操作，为贪污受贿创造条件。
（三）制度执行不严，惠农政策宣传不到位。纵观近年查办的专项资金职务犯罪案件，涉案的各类资金的主管部门为了保障资金用途的专一及资金的安全，均制定了资金申报、审批、使用、发放的条件和程序等配套制度，但是相关涉案人员为了达到满足私欲的目的，或伪造各类文件，或无视规定的要求，滥用权力违规发放专项资金，导致制度没有发挥应有的作用，程序被架空，最终造成各类专项资金严重流失。有些资金用途混淆不清，致使这些资金实际投放不足额、不到位，上级下达计划资金与实际到位资金不相吻合，存在调剂项目现象，造成一些社会矛盾。在执行村务、政务、财务公开活动中，有的镇村为了应付上级检查，也设置了“公示墙”、“公示牌”等等。但在执行中存在着该公开的不公开、公开的信息不具体不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、公开的监督措施不力等问题。由于看不到账目，一些村民代表根本就不清楚账务家底，所谓的村民监督小组也就形同虚设。农民对涉农各种财政补贴项目有关情况知晓率低，信息不对等导致群众无法监督，各种套取补贴款的现象屡禁不止，多数村民都是在案发后当事人被司法机关追究了刑事责任才清楚本应给农民的补贴款被部分干部利用职权中饱私囊的犯罪事实。
（四）监督机制不健全，缺乏制度的有效约束。相关人员总认为涉农惠民项目资金是本部门向上争取的，存在着“谁争取谁主管，谁争取谁所有”的错误认识。一些农村干部认为自己争取的资金，自己单位套一点，给单位职工发一点。在所涉及的专项资金项目中，在管理制度和相关项目文件的规定上，一般都存在多个责任主体，多套管理体系的现象。文件上发改委、财政、地方政府和项目单位都有相应责任的规定、相应的监管制度等，但一深入研究却发现实际上都不具体、不得力，往往是边缘性的、概括性的规定多，而责任性、可操作性的规定少，很难用规章制度管住人和事。一些项目单位特别是有的地方政府，对涉农项目存在“重争取、轻管理”、“重形式、轻实绩”的倾向。虽然形式上由财政统一支付、审计跟踪监督等规定，但实际上往往是财政只监督会计凭证的形式要件是否合法，无法监督项目实施是否真实；审计上因人少事多，重点审计项目常常都疲于应付，更不可能投入精力去认真审计这些专项资金，形成监管盲区。
三、专项资金领域职务犯罪的预防对策
（一）建立健全财务制度，加强监督制约。严格执行财务规章制度。有关部门要高度重视制度建设，根据上级有关规定，并结合自身的实际情况，健全和完善各项管理制度，做到按制度办事、靠制度管人，使林业项目和资金管理逐步走向制度化、规范化。建立严格的分工制约机制，审批、记账、保管相分离；实行收支两条线，杜绝白条子、假票子入账等现象；加强对财务人员的使用和管理，使财务人员逐步专业化；村级财务人员离任要进行财务交接。完善“村账镇代理”制度，乡镇代理人员要加强责任性，对村里的支出不仅要进行形式上的审查，还要注重实体上的审查。
（二）建立涉农资金专项监督体系，确保专款专用。项目资金应专款专用，杜绝“搭车”项目分流资金。财政支农项目前期立项申报的有关情况，相关人员不得向外界透漏资金分配情况。立项申报应提高工作效率，从速完成项目前期工作。避免人情项目、关系项目分流扶持资金，杜绝虚假项目骗取国家资金。项目扶持资金应完全使用在项目实施过程中，不得将财政资金通过实施单位或主管部门“回流”至本单位，确保扶持资金真正用于项目实施，保证农业产业项目的资金支持。涉农资金要实行专账管理，其拨付、使用要严格按照制度和程序办事。有关部门应加强对涉农资金的监管，理顺各种涉农资金管理体制，建立健全涉农资金监管体系，确保专项资金及时拨付，按规定使用和发放，有效防止中间环节截留、贪污、挪用。对各类涉农项目、资金使用情况及责任人要张榜公布或登报公布，以增加项目资金使用的透明度，接受群众监督。要注重项目效益的评估和验收，建立资金下拨终端到位情况反馈和资金使用效益公示制度，确保资金专款专用。要注重项目的监督，做到全程监督和重点监督相结合，经常性监督和突击性监督相结合，建立个人负责制和责任追究制。
（三）强化监督机制，控制预防犯罪。建立健全国家专项资金各项规章制度，用制度管人管事，用好每一笔专项补贴资金。建立跟踪管理机制。对国家专项补贴资金实行跟踪、监督管理，做到每发一笔，就跟踪一步，切实保证国家惠民政策和资金落实到位。必须从根源上否定和抑制权利被滥用。从源头治理腐败，就要建立健全权力监督体系。充分利用专门监督机关的监督，充分发挥纪检监察部门对党政机关及国家工作人员职务犯罪行为调查处理的职能。充分发挥政法机关的监督作用。检察机关切实加强法律监督职责，与纪检监察、法院、公安机关等协助配合，推进司法监督力度。
（四）依法严厉打击犯罪，提高犯罪惩罚的警戒作用。检察机关要加大查处专项资金领域职务犯罪的力度，根据最高人民检察院的统一部署，认真开展为期两年的查办和预防涉农和惠民领域贪污贿赂等职务犯罪的专项工作，与纪检监察部门紧密配合，对人民群众反映强烈、党委政府和媒体高度关注、容易引发集体上访和群体性事件的粮农补贴、农机补贴、扶贫补贴等惠民补贴职务犯罪案件以及相关人员要从严从重惩办。在办理案件的同时，要将典型犯罪案例和典型的犯罪人员在群众中广泛宣讲宣传，尤其要重视利用当地的报纸、电视台和广播电台进行深入报道，让群众知其恶，恨其罪，警其行，从而威慑犯罪，教育群众，提高打击犯罪的社会效果。
（五）加大对专项资金领域职务犯罪的预防和打击力度。一是突出查办专项资金领域等涉及到广大人民群众切身利益的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪，严肃查处专项资金领域滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪，让人民群众的合法权益得到充分保障，通过对犯罪分子的严厉惩处，充分发挥刑法的震慑作用，打防结合，遏制此类职务犯罪的发生。二是认真贯彻“预防为主、惩防结合”的方针，积极探索适合专项资金领域工作实际的预防职务犯罪工作方法，通过开展个案预防、案后预防工作，加强对重点岗位预防，重点对专项资金领域工作人员、基层组织人员加强法制教育和廉政教育，预防专项资金领域职务犯罪的发生；三是加强专项资金领域职务犯罪案件的调查分析，探索发案规律、特点，加大职务犯罪预测和对策研究力度，不断调整改进职务犯罪预防工作，从而减少和遏制征地专项资金领域职务犯罪的发生。
（作者单位：百色市右江区人民检察院）