由道路交通事故引发的对无名氏死亡损害赔偿问题的探讨

由道路交通事故引发的 对无名氏死亡损害赔偿问题的探讨

荔浦县人民检察院  陈世志 唐玉玲

【内容摘要】： 一直以来，道路交通事故中无名氏死亡损害赔偿问题是我国法律的盲区，《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》对此均未涉及，司法实务中对此类案件的处理也大相径庭。自2004年全国第一例民政局为无名氏维权案发生后，全国各地出现诸多民政局以原告名义替无名氏维权的案件，各地法院的处理方式也不尽相同。2010年1月份，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》开始实施。2010年3月，浙江省出现了全国首例社会救助基金管理机构作为原告为无名氏维权的案件，引起了实务界和理论界的高度关注。本文拟对无名氏死亡损害赔偿相关问题予以探讨，以期对实务操作有所裨益。

【关键词】： 道路交通事故社会救助基金 无名氏死亡损害赔偿

一、引言

2012年11月16日14时许，蒋某驾驶一辆重型自卸货车在国道323线上，与无名氏男子发生碰撞，造成该男子当场死亡。交通事故责任中认定：蒋某负此事故的全部责任，无名氏无责任。2014年6月5日，检察机关以蒋某涉嫌交通肇事罪依法提起公诉。2014年9月23日，法院作出刑事附带民事判决，判决蒋某有期徒刑三年、缓刑三年执行，并支付死者火化费等死亡损害赔偿款合计人名币3万元，由法院代为提存保管。

本案在办理过程中，就无名氏死亡损害赔偿问题产生了三大争议：一是蒋某的“赔付对象”是谁？检察人员为此联系了县民政局。县民政局态度是：可代为接收赔偿款，但不出具谅解书。二是蒋某不积极赔偿的情形下，谁能以原告名义起诉代无名氏维权？三是赔偿标准和年龄问题如何确定？这些差异会导致赔偿数额差别巨大。

如今，在外流浪乞讨者遭遇车祸身亡的情况时常发生，而目前法律救助制度尚属空白。司法实践中，已出现多起公安交警大队、检察机关、民政局、社会救助基金管理机构替无名氏维权的案件。此类案件众多，但形式多样，结果也千差万别甚至互相矛盾。我国对无名氏死亡损害赔偿问题的法律缺失，致使实务界对此问题的处理存在极大差异，引发了人们对无名氏受害人维权的高度关注和思考。

二、无名氏死亡损害赔偿权利主体救济状况

因无名氏身份无法确认，公安交警部门联系不到其近亲属，致使无名氏受害人及其亲属未能在诉讼中维护自身合法权益。目前，全国各地已出现由公安交警部门、检察机关、民政局、社会救助基金管理机构等部门代为行使权利救济情形。那么，到底哪一个“机关或者有关组织”[①]是经过法律授权后代为起诉，人民法院可以受理的呢？

（一）公安交警部门。 2005年公安部《交通事故处理工作规范》第74条规定：“对未知名死者的人身损害赔偿，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿款交付有关部门保存，其损害赔偿权利人确认后，通知有关部门交付损害赔偿权利人。”实践中，常有公安交警部门依据此规定，代替无名氏家属与肇事者签订调解书，并收取死亡损害赔偿款。如山东就是由公安交警部门代收死亡损害赔偿款，江苏有部分地区也采取此做法。

由公安交警部门代无名氏及其家属维权，弊端是显而易见的。

1. 没有法律依据。 《交通事故处理工作规范》第74条仅规定公安交警部门需将赔偿款交付有关部门，对肇事者不赔偿的并没有主动起诉权，且对“有关部门”没有作出明确规定。2009年1月1日新实施的公安部《交通事故处理程序规定》已删除了此前的第74条规定。在第74条规定已经失效的情形下，公安交警部门为无名氏维权已然不妥。

2. 影响公正处理。 公安交警部门要负责交通事故案件的受理、调查取证和责任认定，根据“做裁判员不能做运动员”的司法原则，其不能成为代无名氏维权的适格主体。一方面，因无法查清无名氏身份，公安交警部门可能对事故现场调查取证或者在交通事故责任认定时，作出不利于肇事者的结论。另一方面，考虑到结案率等考核指标的影响，公安交警部门也可能会为了早点结案跟肇事者“妥协”，降低肇事者的赔偿金额，从而损害无名氏家属的合法权益。

（二）检察机关。 近年来，全国各地出现多起由检察机关替无名氏维权的案例。检察机关主要是依据《刑事诉讼法》第99条规定[②]，以刑事附带民事原告人的身份向法院提起刑事附带民事诉讼。如2010年6月，山西出现了全省首例检察机关以原告身份为无名氏主张权利的公益诉讼案件。山西娄烦县人民法院判决肇事者辛某某犯交通肇事罪，赔偿无名氏家属丧葬费和死亡赔偿金等共计10万余元。

此类由无名氏死亡引发的代位索赔案件，检察机关显然不适合担当刑事附带民事诉讼原告人。

1. 立法上没有明确规定。 我国《刑事诉讼法》仅赋予检察机关在国家、集体财产遭受损失后可提起公益诉讼，而无名氏死亡损害赔偿属于以个体权利为特征的弱势群体利益诉求，并非是国家和集体财产的损失，所以检察机关不能充当原告人为无名氏索赔。对此，法院的态度也十分明确。最高人民法院原副院长苏泽林曾言：“近年来出现了作为国家法律监督机关的人民检察院以原告身份提起的民事诉讼。对于此类诉讼，目前人民法院尚无受理的法律依据。”

2. 公权不得非法侵越私权。 公权力部门权力运行的法则是“法无明确授权即不可”，而不是“法无禁止即可为”。检察机关作为原告参与诉讼，肇事者往往会处于劣势地位，导致诉讼双方地位严重失衡，从而影响诉讼的最终公正，因此检察机关作为公权部门不能随意扩大自己的权力。

（三）民政局。 当前，最普遍的权利救济就是由民政局及其下属救助站代无名氏维权。民政部门作为维权者，有一定的法律依据。国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定：“县级以上人民政府民政部门对流浪乞讨人员负有救助的职责，并对救助站进行指导、监督。”有观点认为，民政部门对流浪乞讨人员的救助，不仅是要保障流浪乞讨人员的基本物质生活，还包括在他们遭受人身侵害时提供法律救助，即拥有代他们主张损害赔偿的权利。

司法实务中，争议最大的就是民政局及其下属救助站能否以原告名义替无名氏索赔维权。国内著名的两起民政局为无名氏维权案件，分别是江苏省高淳县民政局以原告身份提起诉讼和湖南临湘市救助管理站把肇事司机所在单位和保险公司告上法庭。其中，前一个案件法院以原告主体不适格为由驳回起诉，后一个案件法院以判决形式承认了民政局的诉讼主体资格，判决被告支付赔偿款15万余元。法院对此截然不同的态度，也反映了一个事实，即民政部门替无名氏维权并不恰当。

1. 缺少法律法规的明确授权。 依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定的“救助职责”，应该只限于保障流浪乞讨人员的安全和基本生活，即提供食物、住处、助其还乡、医疗救治等，并没有其他方面的概括授权。而政府行政权力来源于法律的直接授权，不能靠对法律进行扩张性的解释和推理获得，因此不能依据第4条规定就推论出民政部门有替无名氏维权的权利。

2. 违背对弱势群体的救助保障原则。 由民政部门充当原告进行索赔，会让民众产生这样的疑问：流浪乞讨人员本因民政局救助措施不到位和管理疏忽而致死亡，死后民政局又代表无名氏维权提存保管赔偿款，这会使民政部门陷入舆论谴责和道德危机。这样的情形，显然与法律救助保障的原则不相符。

（四）救助基金管理机构。 国家财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部五部联合制定颁发的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》）经国务院批准后，于2010年1月1日正式实施。自此，我国道路交通事故社会救助基金制度初步建立，全国各地社会救助基金管理机构也纷纷设立。2010年3月，浙江省象山县道路交通事故社会救助基金管理办公室以原告名义，向肇事者赵某索赔31万余元，首开由社会救助基金管理机构作为原告代无名氏索赔的先例。最终法院认定，赵某承担17万元的赔偿责任。

社会救助基金管理机构具有公益救助性质，其最适合担任代无名氏维权的角色，但目前也存在诸多法律难题。

1. 仅规定对垫付的医疗费用和丧葬费用享有追偿权。 《试行办法》第24条规定：“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”此规定以法律的形式确定了救助基金管理机构可以自己的名义起诉肇事者，但依据的只是民法中的追偿权，追偿款也仅限于为无名氏垫付的医疗费用和丧葬费用。

2. 对肇事者不主动赔偿的没有规定主动起诉权。 《试行办法》规定的社会救助基金管理机构履行的四大职责[③]并不包括主动起诉权，而各省市依据《试行办法》制定的适用于本省市的暂行办法，虽然大都规定了社会救助基金管理机构可以提存保管死亡赔偿款，但对于肇事者不主动赔偿的情形，救助基金管理机构也没有主动起诉索赔的权利。如《重庆市道路交通社会救助基金管理暂行办法》第51条规定：“交通事故结案前，公安机关交通管理部门、高速公路执法部门机构应当督促交通事故责任人或者其他赔偿义务人向基金管理中心缴纳死者丧葬费和死亡赔偿金。”对不主动赔偿的肇事者，社会救助基金管理机构只能“督促”，而不能以自己的名义向肇事者起诉索赔。

综上，因为无名氏死亡损害赔偿案件的特殊性，公安交警部门和检察机关显然不能成为此类案件的当事人一方，而民政部门也因为行政权力的限制，不适宜担当为无名氏维权的权利主体。因此，由社会救助基金管理机构作为原告替无名氏索赔维权是最符合法理和法律规定的，但还需要进一步完善救助基金制度。

三、赔偿标准和年龄认定问题概况

无名氏的死亡损害赔偿金，和无名氏的户籍及年龄有关。但由于无名氏的户籍和年龄都无法确认，这给肇事者赔偿和法院审判带来了很大的难题。司法实践中，主要有以下两种做法：

（一）户籍推定为城镇居民，死亡赔偿金统一按20年计算。 《最高人民法院关于审理人身损害赔偿适用法律若干问题的解释》第29条规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。”根据此条规定，从更有利于保护无名氏家属的合法权益出发，本着“就高不就低”的原则，部分省市如广东省就将无名氏户籍推定为城镇居民，死亡赔偿金则统一按20年计算[④]。不过，在深圳市也出现了“就低不就高”案例的判决。如2010年，深圳市法院判决肇事者王某及其投保的保险公司，按农村居民身份赔付无名氏死者丧葬费、死亡赔偿金共计11.2万余元。

（二）户籍推定为城镇居民，年龄按照法医鉴定的年龄确定。 公安部《交通事故处理工作规范》第74条规定：“对未知名死者的人身损害赔偿，其身份暂按城镇居民计算，年龄暂按法医鉴定报告的大约年龄段取中间年龄计算。核查出未知明尸体身份后，按照实际身份、年龄重新计算。”大部分省市依据此条规定，将无名氏户籍同样推定为城镇居民，而年龄则由法医鉴定来确定。但是，鉴定的方式有所不同。如山东省规定年龄按照法医鉴定报告的大约年龄段取中间年龄计算[⑤]，而《江苏省道路交通事故社会救助基金追偿及使用管理细则》第36条和《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第51条则明确规定：“未知名死者死亡赔偿金根据《侵权责任法》，按城镇居民和法医鉴定的年龄计算。”

可见，将无名氏户籍推定为城镇居民已无争议，但年龄认定问题全国各地还未统一，有待健全和完善。

四、无名氏死亡损害赔偿救济制度的意见建议

　对无名氏等社会流浪人员而言，维护其生命权是国家的直接责任。但目前我国国内立法对道路交通事故中无名氏受侵害致死后如何维权尚属空白。如何为这部分弱势群体维权，这将是我国立法、司法及社会各界亟需解决的法律问题。

（一）完善《 道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。 立法上，应尽快完善《试行办法》，赋予社会救助基金管理机构为无名氏维权的权利，明确无名氏索赔的责任主体。

1. 救助基金的公益性和中立性使其最适合成为维权主体。 救助基金设立的目的就是对交通事故中的伤亡人员进行救助，而社会救助基金管理机构作为与交通事故完全无关的第三人，对肇事者和受害人都持中立立场，由其担当替无名氏维权的权利主体“最为契合救助基金的精神和本义”[⑥]。

2. 对无名氏死亡损害赔偿范围作出具体规定。 死亡损害赔偿范围可参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》和《侵权责任法》规定的赔偿项目计算，即无名氏死亡损害赔偿范围应主要包括误工费、护理费、交通费、住宿费、伙食补助费、医疗费、丧葬费、死亡赔偿金等，而不能仅限于垫付的医疗费和丧葬费，这样才能保证社会救助基金管理机构的规范运行，从而最大限度保障无名氏家属的合法权益。

3. 统一户籍标准和年龄认定标准。 在没有足够证据证明无名氏为农村居民的情况下，都应该推定其为城镇户籍，按城镇标准予以索赔。至于年龄问题，应按照法医鉴定的死者年龄计算。如不能鉴定出确切年龄的，则按照法医鉴定报告的大约年龄段取中间年龄计算。如法医无法鉴定出大致年龄段的，则统一按照20年计算。

（二）法院在《试行办法》完善前不能拒绝审判。 目前，由社会救助基金管理机构代无名氏索赔维权仍是少数，因为很多地方还没有成立社会救助基金管理机构，最为普遍的做法还是由民政局及其下属救助站代无名氏索赔。民法的最大特点就是公正公平的调整社会关系，法院完全可以依照公平原则处理此类案件，而不能以民政局没有诉讼主体资格为由驳回起诉。

（三）检察机关等相关部门需建立联合维权机制 。无名氏死亡损害赔偿案件的特殊性，决定了需公安交警部门、检察机关、民政局、社会救助基金管理机构等四部门联合维权。

1.公安交警部门要做好无名氏照片、指纹、DNA等个人身份信息的登记保存工作，建立死者身份档案资料，以供查找无名氏家属。对于已侦结的无名氏死亡损害赔偿案件，公安交警部门应向肇事者及其投保的保险公司发出赔付通知书，要求其将赔偿款赔付给社会救助基金的账户。还没有成立社会救助基金管理机构的，则要求将赔偿款赔付给民政局。

2.检察机关在案件办理时，应发出检察建议书，建议社会救助基金管理机构或民政局作为无名氏的诉讼主体参加诉讼，提出刑事附带民事赔偿。

3.社会救助基金管理机构或民政局应负责制作刑事附带民事诉状，依照有关标准计算赔偿数额，依法提出请求赔偿的具体要求和事实根据。判决生效后，社会救助基金管理机构或民政局应当在法定时限内提出执行申请。

结语

古代有句名言：“法乃公器，民为邦本”。究其民生，无所谓三六九等，任何人的生命都应当受到尊重和保护。对无名氏及其家属等弱势群体的保护，是化解社会矛盾、构建和谐社会的要求，

更是体现了时代和法治的进步。无名氏死亡索赔维权之路任重而道远，需要我们司法界、理论界和社会各界共同努力！

[①] 见最高人民法院于2012年12月21日颁布实施的《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第26条：“被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或者近亲属不明，未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院起诉主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理。”

[②]我国《刑事诉讼法》第99条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定代理人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”

[③] 见《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第20条规定：救助基金管理机构履行以下职责：

（一）依法筹集救助基金；

（二）受理、审核垫付申请，并依法垫付；

（三）依法追偿垫付款；

（四）其他管理救助基金的职责。

[④] 见《广东省道路交通安全条例》第52条规定：“交通事故死亡人员身份无法确认的，其死亡赔偿金按照事故发生地的上一年度城镇居民人均可支配收入计算二十年。”

[⑤] 见《山东省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第68条第2款规定：“交通事故死亡人员身份无法确认的，死亡人员的身份应当按照城镇居民认定，年龄按照法医鉴定报告的大约年龄段取中间年龄计算。”

[⑥] 见陈珊珊：《仅百万车祸赔偿无人认领，法院代管成“烫手山芋”》【N】，扬子晚报，2011-5-16（3）