人民日报:收费公路，路在何方

张芳曼制图 

　　23日,交通运输部对外发布《2013年全国收费公路统计公报》,首次汇总公布了目前我国收费公路的里程、建设投资、收入支出等总体情况。2011年至2013年,全国收费公路收支平衡结果分别为负323亿元、负566亿元和负661亿元,亏损额逐年扩大。

　　高速公路果真暴利吗?每年公众缴纳的数千亿元公路通行费都去了哪里?对于收费公路,公众心中有不少疑问。12月23日,交通运输部对外发布《2013年全国收费公路统计公报》,在亮出家底的同时,还就到期公路收费期限等问题回应了公众关切。

　 　通行费花在哪里了?  

　　每10元中有8.62元用于偿还债务本息  

　　公报显示,截至2013年年底,全国收费公路里程15.65万公里,占公路总里程的3.6%。2013年度,收费公路通行费收入为3652亿元;其中10.04万公里高速公路的收入为3316亿元,占90.8%。其余则为2.35万公里一级公路、3.18万公里二级公路,768公里独立桥梁隧道所收取的费用。与此同时,2013年全国收费公路支出总额为4313亿元,如此一来,亏损高达661亿元。

　　每年收取的通行费都花去哪里了?

　　根据公报,2013年的通行费支出,绝大部分用于还本付息。4313亿元中,偿还利息1707亿元,偿还本金1440亿元,两者相加占了73.0%。其次是运营管理与公路养护,分别支出457亿元和390亿元。换算下来,2013年公众每交10元通行费,有8.62元用于还本付息(4.67元偿还利息,3.95元偿还本金),1.07元用于公路养护,1.25元用于运营管理,0.59元用于税费支出,其他支出0.29元。

　　既然每年都在偿还贷款,那么债务是否减轻了呢?

　　公报显示,截至2013年底,我国收费公路累计建设投资总额为54432亿元,其中资本金投入16876亿元,银行贷款等债务性资金投入37556亿元。尽管这些年一直也在偿还贷款,但随着新建高速公路里程的增加,以及工程造价、建设成本的提高,债务余额正呈逐年上升趋势。2010年至2013年,全国收费公路债务余额由22912亿元增至34308亿元,年均新增债务余额3799亿元。

　　那么,高速公路到底是不是暴利行业?

　　“从全国整体看,无论是政府还贷公路还是经营性公路,都是收不抵支、严重亏损的。”交通运输部公路局局长李彦武介绍,2011年至2013年,全国收费公路收支平衡结果分别为负323亿元、负566亿元和负661亿元,亏损额逐年扩大。

　　 到期公路收费期限是否会延长?  

　 　交通部正推进条例修订、政策调整  

　　近期,政府还贷高速公路延期收费的问题,引发了舆论关注。

　　依据现行的《收费公路管理条例》,政府还贷公路的收费期限,最长不得超过15年;国家确定的中西部省份的收费期限,最长不得超过20年。

　　对此,李彦武表示,我国早期收费公路的主体是二级公路,高速公路和一级公路非常少,因此政策制定时是按照造价较低的二级公路测算的收费年限,“针对当前高速公路债务比较高,养护资金来源有问题以及我们还要继续发展,加速《收费公路管理条例》的修订,势在必行”。

　　债务居高不下,原因之一在于公路造价的提升。随着我国公路建设逐步向中西部地区、山区延伸,桥隧比大量增加,人工费用不断提升,拆迁费用上涨,2013年全国通车高速公路的每公里造价已从2011年的5067万元升至9082万元。

　　与此同时,收费公路的收费标准却长期未作调整。目前,全国高速、一级、二级收费公路的一类车(小型客车)平均收费标准分别为0.45元/公里,0.2元/公里,0.15元/公里,与十几年前相比变化不大。

　　一边是建造成本大幅攀升,一边是收费标准长期稳定,结果导致部分政府还贷高速公路在收费期满后未能偿还完贷款。国家行政学院教授王伟表示,按照现行收费标准,即便是按照中西部省份20年的收费期限,也绝对无法还完贷款。

　　“我国高速公路还处于加速成网的关键建设阶段,随着建设任务的完成,路网规模将趋于稳定,同时随着交通量的增加和通行费收入的增长,债务余额会逐年下降。”李彦武表示。

　　然而,到期公路的养护运营管理资金从哪里来,收费期限是否会延长?在《收费公路管理条例》未作修订之前,仍然是个待解的难题。

　 　不收费行不行?  

　　贷款修路、收费还贷,不收费则要收税  

　　在我国,收费公路政策可回溯到1984年。当时,在财力有限的情况下,为破解落后的交通状况对经济发展的瓶颈制约,只能采取“贷款修路、收费还贷”的方式。时至今日,我国公路网中97%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路,均依此方式建成。

　　30年过去了,国力在增强,公路为何不能免费通行?为何在一些欧美国家,走高速不用交费?

　　交通部新闻办出版的《收费公路怎么看》一书,对此进行了详细说明。书中谈到,世界上并没有真正意义的免费公路,公路的建设与维护需要大量资金,其资金筹集方式主要是“专项税收”与“车辆通行费”,人们通常所说的非收费公路实际上是“收税公路”。

　　有人说,德国的高速路没有收费站、车辆畅行无阻。但很多人不知道,德国是世界上燃油税最高的国家之一,达到260%。2006年开始,鉴于不断增加的高速公路维护资金压力,德国政府决定在燃油税的基础上,对所有12吨以上的货车征收高速公路通行费。

　　有公众质疑,既然在买车时缴纳了车购税、加油时缴纳了燃油税,为什么还要在过高速公路时交通行费呢?交通部新闻发言人徐成光说,目前我国收取的车购税,主要用于满足公路建设的资金需求,具体用在高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等方面;而燃油税则要用于420多万公里的国省道、农村公路等非收费公路的养护。《收费公路怎么看》一书中也写到,目前中国用于公路的专项税仅能满足公路建设养护需求的15%—30%,剩余的建设与维护资金缺口需先通过吸引投资和贷款解决,然后通过收取通行费来偿还。

　　“取消收费会赢得一片叫好,但要知道,我国公路要实现可持续发展,面临三大矛盾。”王伟说,这就是公路建设巨大成就与巨额债务间的矛盾、持续发展与财政投入不足间的矛盾、社会公众过高期望与社会主义初级阶段间的矛盾。

　　目前,海南是我国少数几个没有收费公路的省份之一。此前,海南在取消全省过路费、过桥费之后,就采用了开征省级燃油附加费的方式,以解决公路养护资金的来源。王伟介绍道,如果收费公路不再收费,那么为了偿还贷款、维持养护,就需要将现有燃油税提高3倍,“每升20多元的汽油,恐怕是公众承受不了的”。此外,收税的方式会导致无论车主是否使用征税所建的高速公路均需交税。相较之下,高速公路采用“使用者付费”的方式会更加公平。

　　可以肯定的是,在相当长一段时间内,收费公路仍将持续存在。李彦武表示,未来我国将形成两个公路体系,普通公路建设要提供均等化公共服务,由政府公共财政承担,确保通达所有的城市和乡村;而收费公路则提供快捷、高效的效率服务,仍采用收取车辆通行费的方式,由用路者支付,“最终将收费公路在公路网的比重从2013年的3.6%降至3%左右”。