基层检察长:关注检察改革对司法警察的新要求

　　检察机关司法警察是检察机关司法办案的重要力量,在检察机关履行法律监督职能中发挥着重要作用。检察改革的许多内容,包括检察官办案责任制改革、检察人员分类管理改革等等,都涉及司法警察,因此有必要将司法警察问题提上重要议事日程,同步设计、同步实施,确保检察改革“圆满”成功。

　　 司法警察面临的瓶颈问题  

　　经过30多年的艰辛探索,检察机关司法警察的性质、地位逐步明晰、职权职责逐步完善、职业保障逐步健全、队伍管理逐步规范,成效有目共睹。但是,司法警察的发展仍然面临诸多的瓶颈问题,难以适应新形势、新任务的要求。

　　第一,司法警察的警察职能弱化。根据最高人民检察院《人民检察院司法警察条例》(下称《条例》)的规定,司法警察既属于警察序列,也是检察队伍的组成部分。因此,其职能具有双重性,既有警察职能,也参与、从事检察工作。但从实际情况来看,检察机关司法警察的职能向事务性偏移,司法警察的警察属性弱化。

　　第二,司法警察职业认同感较低。司法警察主要从事辅助性工作,不直接从事侦查等检察业务,司法警察职业认同感、成就感、荣誉感较低,一些司法警察不愿意执行检察官交办的事务性工作,导致司法警察队伍出现人员老化等问题。

　　第三,面临规定与现实的尴尬。检察机关对司法警察素质的要求越来越高。根据法律及有关规定,司法警察不是侦查主体,无权讯问犯罪嫌疑人、询问证人。实践中,对司法警察讯问、询问和获取的书证,辩护律师往往会对证据合法性提出质疑。

　　 检察改革对司法警察提出新要求  

　　检察改革应整合好现有资源,用好司法警察这支队伍,为改进和强化检察工作发挥更多作用。

　　第一,检察官办案责任制改革要求充分发挥司法警察职能。员额制是检察官办案责任制改革的重要内容。按照中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》精神,检察官员额占中央政法专项编制数的39%以下。从检察改革试点单位的情况看,职务犯罪侦查部门实行员额制困难重重。检察机关的职务犯罪侦查权,同时兼有司法属性和行政属性,而检察官的性质主要是司法官。职务犯罪侦查经常强调“大兵团作战”或“集团作战”,需要更多的人力物力,这必然与员额制发生冲突。在检察官员额有限的情况下,如果职务犯罪侦查案件都由检察官自己侦查,那么需要配备很多的检察官。如果职务犯罪侦查部门配备的检察官数量过少,则不符合“集团作战”的要求,许多侦查谋略、侦查手段将难以实施。或许有人认为,可以在职务犯罪侦查部门大量配置检察官助理,但是如果职务犯罪侦查部门检察官与检察官助理的比例与其他部门区别过大,不太现实,需要慎重考虑。在实行检察官员额制的情况下,职务犯罪侦查部门需要保证侦查队伍的稳定性,确保侦查队伍的战斗力,最大限度地化解“员额制”与“大兵团作战”的矛盾。司法警察行政化的管理方式与属性,无疑与侦查工作的需要相契合。

　　第二,检察权优化配置要求合理配置司法警察的职能。在检察机关内部合理配置检察权,将检察权从实体和程序上进行科学分配,将职责和权力分解到不同人员手上,由不同主体的人员掌握检察权的一部分,整体形成分工负责、互相配合、互相制约的权力配置结构和内部工作关系,是防止权力被滥用,确保检察机关法律监督职能正确、高效行使的机制保障,也是加强内部科学化管理的关键。其中一个重要方面就是,改变职务犯罪侦查部门检察官集侦查决定权与侦查执行权于一体的状况,实现侦查权的决定权与执行权适度分离,将如何侦查、突破等层面的工作交由检察官决定,而侦查活动中具体事务层面的工作则交由司法警察来执行。

　　第三,警衔制度的改革要求赋予司法警察相应的责、权、利。《条例》第14条规定:“人民检察院司法警察依法实行警衔制度。人民检察院授予警衔的人员应当使用政法专项编制,具有司法警察职务,并履行司法警察职责。”第23条规定:“人民检察院司法警察实行警察职务序列,分为警官职务序列、警员职务序列和警务技术职务序列。”司法警察与检察官实行不同的职务序列。在司法改革背景下,司法警察的警衔如何提高,提高的标准如何把握,是否要与检察官等级实现相对平衡发展等问题有待进一步解决。警衔等级提高过快、过高,难免会影响检察官及其他辅助人员的积极性,但是如果警衔等级提升过慢,则会影响、制约司法警察队伍的发展和稳定。笔者认为,有必要让司法警察更多地参与到办案业务,赋予其相应的责、权、利,使司法警察的“警衔”与其“业绩”相匹配。

　　 因势利导地推进司法警察体制改革  

　　针对检察工作发展对司法警察提出的新要求,应当因势利导,大力推进司法警察体制改革,以使司法警察在检察机关履行监督职能中发挥更大的作用,真正有用“武”之地。

　　第一,拓展司法警察的侦查职能。《条例》第7条规定的9项职责大部分属于侦查措施,表明司法警察具有一定的侦查职能。在新的形势下,应当进一步拓展司法警察的侦查职能,让司法警察更多地参与到办案中去。司法警察队伍的素质与能力,完全能够胜任侦查工作。司法警察协助检察官开展职务犯罪侦查工作是检察机关整合检察资源、提高办案效率、确保办案安全的有力措施,各级检察院应当进一步加大研究、探索、创新司法警察协助检察官开展职务犯罪侦查工作途径和方式的力度。近年来,各地积极探索司法警察参与职务犯罪侦查案件的途径与方法,取得了良好的成效。四川、湖南、河南、广东等省检察机关将司法警察参与协助查办职务犯罪案件作为增强侦查部门办案力量、规范侦查人员办案行为、提高办案效率和效果的有效途径和有力措施,深入探索,积累了宝贵经验。笔者建议明确规定,司法警察在检察官的指挥下,有权采取刑事诉讼法第一编第六章规定的强制措施,以及开展刑事诉讼法第二编第二章所规定的侦查活动。

　　第二,建立检察官指挥司法警察侦查体制。《条例》第8条规定,检察院司法警察在检察官的指挥下履行职责。可以说,上述规定已经建立起检察官指挥司法警察的体制。具体而言,检察官与司法警察的关系,属于“将兵关系”或“主辅关系”。检察官是侦查主体,司法警察则是检察官的辅助人员,在检察官的指挥下开展侦查活动。检察官作为侦查权法定主体行使侦查权,并不意味着检察官对侦查业务“大包大揽”,而是居于侦查过程控制者的立场,掌控侦查程序的进展(发动、实施和终结),至于具体的侦查行为和侦查作业,可以通过指挥司法警察的方式来完成。

　　在目前条件下,可以根据案件情况和侦查工作需要,由一名或者若干检察官(其中有一名主任检察官)、检察官助理和一定数量的司法警察组成一个办案组。检察官承担决策层面任务,检察官助理、司法警察承担执行层面任务,在检察官指挥下开展案件侦查工作,从而将检察职能的决定权与执行权进行适度分离。

　　为确保检察官与司法警察各司其职,互相配合,互相制约,形成合力,防止滥用职权,还要建立监督制约机制及责任追究机制。一是建立及时通知制度。司法警察对侦查活动中发生的重大、复杂、疑难问题要及时通知检察官,以便检察官及时进行引导。二是建立监督制约机制。检察官和司法警察之间既协作配合,又相互监督制约。三是建立严格的责任追究机制。明确侦查小组成员的职责、成员之间分工,并将各自权责制度化,用以约束、规范司法行为。

　　(作者为重庆市人民检察院第一分院副检察长)