戴柏华：认真学习贯彻《政府会计准则——基本准则》加快推进政府会计改革

　　财政部部长助理、党组成员  戴柏华

　　2015年10月23日，楼继伟部长签署财政部令第78号，公布《基本准则》，明确自2017年1月1日起正式施行。这是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化财税体制改革的重要举措。举办此次培训班，主要是为了对《基本准则》的学习贯彻进行动员部署，统一思想，提高认识，更好地推进政府会计改革工作。下面，我结合本次培训内容，谈几点意见。

　　一、深刻领会制定发布《基本准则》的重要意义

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，政府会计是财政工作的重要组成部分。党的十八届三中全会做出了全面深化改革的重大决策部署，提出了深化财税体制改革、建立现代财政制度的明确要求。推进政府会计改革是深化财税体制改革、建立现代财政制度的一项重要内容。《基本准则》的出台，对于构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，推进政府会计改革，建立现代财政制度都具有重要的基础性作用。

　　（一）制定发布《基本准则》，是规范政府会计核算，提高政府会计信息质量的迫切需要。

　　会计工作是政府财政财务管理的重要基础。长期以来，我国政府领域实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计体系，主要反映政府预算执行情况，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但是，仅实行预算会计，不能科学、准确、完整地反映政府“家底”，政府会计信息的全面性和可靠性有待提高。另外，由于现行政府会计领域涉及的制度、办法、规定种类繁多，缺乏统一、规范的政府会计准则体系，不能提供信息准确完整的政府财务报告。《基本准则》的出台，为构建统一、科学、规范的政府会计准则体系奠定了基础，有利于规范各级政府、各部门、各单位的会计核算，提高政府会计信息的可靠性、全面性、相关性、可比性、及时性和可理解性。

　　（二）制定发布《基本准则》，是推进政府会计改革，建立现代财政制度的内在要求。

　　全面规范、公开透明的现代预算制度是现代财政制度的重要内容。十八大以来，党中央、国务院对于深化预算管理制度改革做出了一系列重要部署和安排，对于完善政府预算体系、推进预算公开、加强预算执行，规范地方政府债务管理等提出了一系列要求。政府会计是预算制度的基础。加快推进政府会计改革，建立健全政府会计核算标准，是夯实预算管理基础、确保预算管理相关制度落地生根的基础性保障。因此，深化预算管理各项改革，必须加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的政府综合财务报告制度，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

　　（三）制定发布《基本准则》，是准确反映政府运行成本，科学评价政府绩效的重要基础。

　　构建科学的政府绩效评价体系是加快转变政府职能，推进服务型政府建设的有效途径，也是我国推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。准确核算政府运行成本，是科学评价政府绩效的重要基础工作。2013年，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》中明确提出，要“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”。为此，需要在政府会计核算中引入成本、绩效等先进理念，能够合理归集、反映政府的运行费用和履职成本，科学评价政府、部门、单位等耗费公共资源情况。《基本准则》在核算目标、核算基础、会计要素和报表体系等诸方面体现了上述要求，为准确反映政府运行成本，构建科学的政府绩效评价体系奠定了基础，从而有利于进一步规范政府行为、提高政府决策能力，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

　　二、准确把握《基本准则》的内涵

　　在这次《基本准则》制定过程中，财政部进行了深入调研和反复征求各方面意见，力求在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，尽可能吸收国际上公共部门会计改革的最新成果、最新理念，为进一步深化政府会计改革引领方向。总体看来，这次公布的《基本准则》继承了多年来我国行政事业单位和财政总预算会计改革的有益经验，反映了当前政府会计改革发展的内在需要和发展方向，是政府会计领域的一次重要制度创新。从《基本准则》内容看，创新主要体现在以下几个方面：

　　（一）建立了统一的政府会计“概念框架”。

　　在会计准则体系中，基本准则是“顶层设计”，重点在于明确基本原则和方法，构建会计语言的框架体系。针对当前政府会计领域标准、规范不一，制度、办法繁多，部门、行业差异较大的问题，《基本准则》从政府会计主体、会计目标、核算体系、核算基础、会计信息质量、会计要素的确认、计量和报告等不同角度，明确了政府会计准则体系中需要解决的基本问题、基本原则和方法，构建起了统一、科学、规范的政府会计概念体系，为建立国家统一的政府会计准则体系奠定了基础。从会计规则角度而言，《基本准则》为在政府会计具体准则和政府会计制度层面规范政府发生的经济业务或事项的会计处理提供了基本原则，保证了政府会计准则体系的内在一致性。从会计主体而言，《基本准则》适用于各级政府、各部门、各单位（以下称“政府会计主体”），有利于消除各级政府、部门、行业和单位执行不同会计规范所导致的信息差异，打破不同部门、行业的藩篱，各政府会计主体都以统一规范的会计语言体系处理会计事务、参与政府治理，提高了政府会计信息的可比性。

　　（二）重构了政府会计核算模式。

　　在系统总结分析传统预算会计体系的利弊基础上，结合我国政府会计的实际情况，《基本准则》明确提出建立政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，这是政府会计核算模式的重大创新。所谓“适度分离”，其主要体现在以下方面：第一，“双体系”，突破了长期以来政府会计的单一预算会计体系，首次提出政府会计由预算会计和财务会计构成。政府预算管理主要依赖预算会计，其中包括预算收入、预算支出、预算结余三个会计要素，财务管理主要依赖财务会计，其中包括资产、负债、净资产、收入、费用5个会计要素，这样在完善预算会计功能基础上，强化财务会计功能，更加完整地反映政府会计信息。第二，“双基础”，明确提出财务会计实行权责发生制，预算会计一般实行收付实现制，国务院另有规定的从其规定。这是兼顾了当前实际情况和长远改革方向的制度安排，使得政府会计核算既能反映预算收支等流量信息，又能反映资产、负债等存量信息。第三，“双报告”，要求政府会计主体应当同时编制决算报告和财务报告，并且明确了两种报告的内容和信息使用者范围。所谓“相互衔接”，是指政府预算会计要素和财务会计要素相互协调，决算报告和财务报告相互补充，共同反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。通过这种适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，使公共资金管理中预算管理  、财务管理和绩效管理相互联结、融合，全面提高管理水平和资金使用效率，对于规范政府会计行为，夯实政府会计主体预算和财务管理基础，强化政府绩效管理具有深远的影响。

　　（三）全面引入了权责发生制会计核算原则。

　　党的十八届三中全会《决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要部署，为我国政府会计改革明确了方向。纵观世界各国政府会计改革的基本经验，无一不是在会计核算中逐步引入权责发生制的核算原则。所谓权责发生制，是指以取得收取款项的权利或支付款项的义务为标志来确定本期收入和费用的会计核算基础。相对于收付实现制，权责发生制更能够体现经济业务或者事项的本质以及权责义务，例如，预算支出有消耗性支出，也有资本性支出，消耗性支出反映政府当期的运行成本，而资本性支出形成公共资产，其价值是随着资产未来的使用而逐步消耗，按照权责发生制原则，就应当对资本性支出形成的资产计提折旧或摊销，以合理确定各期的成本费用。《基本准则》在政府财务会计核算中全面引入了权责发生制会计核算原则，首次提出了收入、费用两个会计要素，科学界定了各个会计要素的定义、确认和计量标准，构建了全面系统的政府财务报告体系，对于规范权责发生制政府财务报告的内容、口径和信息质量等起到重要的导向作用，为最终建立权责发生制的政府综合财务报告制度奠定可靠基础。当然，考虑到目前预算管理的实际需要，在预算会计中仍然采用收付实现制原则，有利于准确核算预算收支信息，加强预算管理和监督。

　　（四）充分体现了政府预算管理改革的要求。

　　政府会计是政府预算管理制度的重要组成部分。《基本准则》主要依据《会计法》、《预算法》制定，在诸多方面体现了新《预算法》及相关财政预算管理制度改革的最新要求。在准则实施范围上，与《预算法》的口径保持一致，主要适用于各级政府、各部门和各单位，有利于政府预算、核算和决算的一致性；在界定政府预算收入和预算支出时，体现了新《预算法》中“政府所有收入和支出全部纳入预算”的规定，保证了预算收支信息的全面性和完整性；在界定政府资产时，与财政预算管理和资产管理的要求保持协调，强调了政府资产是政府会计主体控制的、能带来服务潜能的资源，为把公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和自然资源等资产纳入政府资产负债表奠定了基础；在界定政府负债时，充分体现了新《预算法》和最新的政府债务管理的要求，明确将应付政府债券和政府依法担保形成的债务纳入政府负债核算范围。《基本准则》从会计语言的角度为政府预算管理制度改革奠定了基础，也有助于预算管理改革的进一步深化。

　　三、扎实做好《基本准则》的学习贯彻工作

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。《基本准则》将于2017年1月1日起施行。虽然还有一年时间，但有很多准备工作要做。只有从思想观念上尽快转变，从行动上积极准备，才能确保《基本准则》顺利实施。对此，我提几点希望和要求：

　　（一）认真学习、全面理解《基本准则》，尽快转变观念。

　　《基本准则》相对于传统的预算会计制度，在会计理念、核算基础、会计处理原则和报告披露要求等诸多方面都有较大的变化，各级政府、部门和单位的财会及相关人员要认真学习、全面理解《基本准则》，积极推进权责发生制政府财务报告制度改革。广大会计人员要通过《基本准则》的学习，尽快树立权责发生制理念，熟悉和掌握固定资产折旧、无形资产摊销、收入确认、费用归集和分摊等会计处理方法；同时，要不断提高对财务会计信息的分析利用水平，逐步实现从“核算型”会计到“参与管理型”会计的转变。单位负责人要通过《基本准则》的学习，了解政府会计改革对单位内部管理、绩效评价等方面带来的深刻变化，未雨绸缪，主动应对，尽早做好系统、制度、人才储备等准备工作。财政部门的同志要通过《基本准则》的学习，更新理财观念，强化财政财务管理，在进一步强化财政收支管理的同时，加强财政资产负债管理，做好财务报告的分析利用，不断提高财政管理水平。在学习过程中，要把《基本准则》与财政改革的相关内容结合起来，与实际工作结合起来，切实做到学用结合、学以致用。

　　（二）积极行动，抓紧做好准则实施的各项准备工作。

　　“行百里者半九十”。《基本准则》的出台迈出了政府会计改革的坚实一步，但未来政府会计改革方面还有很多艰巨任务需要完成。我们应当以《基本准则》的出台为契机，强化改革意识，锐意进取，加快推进政府会计改革各项任务。对于财政部而言，一是要根据《基本准则》加快制定政府会计具体准则及其应用指南，加快完善政府会计制度，形成一套统一、科学、完整的政府会计准则体系。最近，财政部正在就存货、投资、固定资产和无形资产四项政府会计具体准则公开征求意见，很多部门和单位都提出了很好的意见和建议，希望会计司根据各方面意见和建议抓紧修订完善这几项具体准则，尽快印发。二是要进一步修订完善行政事业单位财务管理规则、资产管理政策以及预决算报告制度等，加快推进各级政府、部门和单位的资产负债清查核实工作。三是要稳步有序推进政府财务报告编制试点工作，积极研究政府财务报告审计和公开制度，研究建立政府综合财务报告分析指标体系。对于各部门和单位而言，要在组织《基本准则》学习的同时，主动做好新准则制度的实施工作。要加强单位会计信息系统建设，结合政府具体会计准则和政府会计制度的出台，及时调整和更新会计信息系统。要规范和加强单位预算管理、财务管理和资产管理，扎实开展资产清查工作，积极推进预算绩效管理和绩效评价工作。此外，要以《基本准则》实施为契机，进一步重视和加强单位内部控制建设，使之成为管控风险、提高会计信息质量、保证资产安全完整的“防火墙”，确保《基本准则》及其相关具体准则和制度的顺利实施。

　　（三）加强宣传培训，营造实施政府会计准则体系的氛围。

　　加强宣传培训，是确保《基本准则》及后续相关准则、制度有效贯彻实施的重要工作。各级财政部门和有关部门，应当精心设计，统筹规划，通盘考虑，确保下一步的宣传培训工作富有成效。一要制定具体方案抓好宣传培训。要善于利用多种宣传手段，广泛开展新准则制度的宣传，使社会各界高度重视、准确理解新准则；要根据培训对象的变化和经验背景不同，完善培训手段，细化培训内容，注重培训效果。二要统编教材，方便学习。应当根据工作需要编写准则讲解，方便广大财会人员全面、系统地了解准则的制定背景、难点重点、账务处理等，同时适时修订各级次会计资格考试大纲和教材，使广大财会人员及财会知识学习者不断按新准则更新知识。三是常抓不懈，形成制度。要把准则培训工作切实与会计人员继续教育结合起来，形成制度；要善于总结培训经验，深化培训内容；要结合新业务，拓展培训范围；要结合与准则相关的配套法规政策，提升培训层次，努力营造主动、自愿、积极参加准则培训的氛围。希望有关高校的老师、新闻单位的朋友继续关心、支持，共同推动新准则制度的宣传贯彻。

　　（此文系戴柏华部长助理2015年12月15日在《政府会计准则——基本准则》培训班上的讲话）