桂林市食品药品监管局保障月饼食品安全工作的实践与思考
一年一度的中秋节将至，月饼的食品安全问题再度受到市民关注。如何落实中央关于食品安全“四个最严”精神，让市民吃上放心月饼，成为食品监管部门面临的重要课题。桂林市食品药品监督管理局自承接食品监管职能以来，高度重视月饼生产经营监管工作，在市委、政府和上级食品药品监督管理部门的指导下，真抓实干，务实创新地开展月饼食品安全监管工作，取得了成效，实现了新的发展，但也存在一些亟需解决的问题。以下是在工作中形成的经验体会及思考。
一、桂林市月饼生产的基本情况
桂林市共有月饼生产企业 76家，小作坊（现做现卖）65家。生产企业比较集中在灵川县、象山区、秀峰区。生产周期短，集中在中秋节前1个月生产。以本地销售为主，少部分销往湖南等地。生产规模普遍较小、产量较低，规模较大的企业是桂林顺昌食品有限公司、桂林恒昌食品有限公司、桂林溢达纺织有限公司。小作坊（现做现卖）月饼主要是在乡镇、集贸市场等地方生产和销售，保质期短，产品无预包装。月饼品种主要是广式月饼，以莲蓉、五仁、豆蓉馅料为多。月饼产品质量总体良好，2014至2015年月饼监督抽样检验合格率分别为92.3％和93.5％。
二、桂林市保障月饼食品安全的措施和效果
桂林市食药监管局为全面保障月饼食品安全，从明确职责、生产经营许可、专项整治、抽检检验和落实生产经营者主体责任五个方面大胆创新，真抓实干，实现五个100％的效果。
（一）监管职责网格化，实现监管范围100％。 各级政府、监管单位为落实食品安全属地监管职责，全部制定了网格化管理模式。网格化就是建立全市食品安全组织机构责任图和全市监管区域分布图；划片、分区，定人、定责，实行全环节监管。目前实现每个县（区）监管30个生产企业/人，147个乡镇全部建立了食药监管所，聘用食品安全协管员。其次，加强监管队伍建设，开展现场教学、一对一帮扶等多种形式的监管培训，每个乡镇监管所以上的监管单位全部配备平板电脑、便携打印机、执法仪、食品快检等设备，形成强大的监管威慑力。每年中秋来临，各单位高度重视，扎实开展辖区内的月饼专项整治，严格检查生产和经营环节，为克服月饼生产周期短监管任务重的困难，一些单位还举全局之力进行检查。
（二）行政许可严谨化，实现依法生产“100％”。 《食品安全法》规定对食品生产和经营实施许可制度。许可制度让符合生产生产经营条件才能够进行月饼的生产经营，无证生产经营被取缔。食品生产企业需要取得食品生产许可证，生产加工小作坊需进行小作坊登记备案，经营者需取得食品经营许可证。各监管单位根据许可的规定对月饼生产经营严格实施许可。例如月饼生产企业需要通过食品安全管理制度、工艺流程等材料审核、专家现场审查、产品检验才能取得许可。通过许可的方式，把住月饼生产经营准入关，奠定了月饼安全的良好基础。
（三）专项整治精准化，实现隐患排查“100％”。 在月饼专项整治行动中，生产、经营环节联动，既从源头控制，又通过销售环节倒逼生产源头，并利用精准化的检查手段，实现全面排查不留死角。
一是检查内容精准。食品生产环节重点进行“五查”。即:一查生产过程卫生条件是否干净整洁、设备是否消毒、人员是否健康。二查馅料等原料是否有许可证、是否有合格证明，是否过期。三查食品添加剂使用是否符合规定，是否有超范围超限量添加行为。四查标签是否存在虚假宣传、功能宣称等问题。五查产品是否进行产品检验合格后才销售。食品经营环节重点是对月饼销售进行“五看”:一看月饼经营者的食品经营许可证；二看月饼的进货来源是否正规；三看储存条件是否符合要求；四看是否存在销售过期行为；五看月饼包装标签是否规范。
二是检查过程精准。各监管人员严格按照自治区食品药品监督管理局制作的《监管系统》，带执法电子设备进行全程现场检查，检查条款统一标准，检查结果当场公告和上传检查系统，确保检查结果公正、严厉、合法。
三是处罚条款精准。监管人员对出现的违法违规行为严格按法律法规的条款进行处置，不得姑息放纵。自《食品安全法》实施以来，被警告以上处罚生产经营户数量增加，一年内累计三次警告以上行政处罚的生产经营户将被责令停产停业，直至吊销许可证。
2014年至2015年共检查月饼企业140家次，小作坊72家次，经营户650户，发现问题40家，立案查处16家。2016年截止9月5日，共检查月饼企业56家，小作坊62家，经营户741户。发现问题84家，下达责任改正84家，给予警告58家，立案查处2家，责令停止生产经营活动2家。现场检查未发现重大违法行为，但存在不能保持车间环境整洁、索票索证不完善、食品添加剂使用不规范等问题。2016问题发现率较2015年增加37％。
（四）抽样检验科技化，实现问题产品发现“100％”。 食品安全抽检是指食品药品监督管理部门在日常监督检查、专项整治、案件稽查、事故调查、应急处置等工作中依法对食品（含食品添加剂、保健食品）组织的抽样、检验、复检、处理等活动。简称“抽检”。通过对月饼实施抽检，判定食品是否合格，能够有效防止不合格月饼流出厂门、维护消费者利益、打击违法犯罪、提高监管效能起到了强有力的科技支撑作用。
从2014年至今连续3年组织对月饼产品进行抽检，在各级政府给予的经费支持下，抽检批次每年递增40％。抽检范围主要是全部的食品生产企业和加工小作坊，重点的食品批发市场、城乡结合部以及农村集贸市场。采取交叉抽样、异地抽样等多种方式。检验项目主要依据食品安全标准、与人体健康密不可分的指标。例如:山梨酸钾等防腐剂指标、酸价等品质指标、大肠菌群等卫生指标、铝等污染指标。2014和2015年共抽检月饼224批次，合格188批次，合格率92.8％。不合格产品中10批次菌落总数不合格，6批次添加剂超标。2016年安排抽检300批次，目前已出结果的120个批次全部合格。
对不合格产品采取责令生产经营者及时采取下架、召回等措施；并对生产经营不合格产品的生产者全部立案调查，查明生产不合格产品的批次、数量及流向，及时消除食品安全隐患。
对抽检的信息全部及时向社会公告。各监管单位建立抽检信息发布管理制度，对社会公布抽检信息，信息包括抽检结果、抽检合格率，原因分析、不合格项目解读以及对消费警示。形成食品安全信息“对称”，避免引媒体过度炒作，引导消费者共同参与食品安全共治。
（五）主体责任明确化，实现自主管理能力提升 “100％”。 生产经营自主落实食品安全主体责任，做“良心”月饼，才能实现月饼“真正”的安全。各监管单位着力于督促生产经营者提升食品安全意识，严格落实食品安全制度，实实在在地明确企业是月饼安全“第一责任人”意识。
首先指导企业建立食品安全制度、督促企业开展食品安全自查，对自查有风险的停止生产经营至整改完成。例如，月饼生产企业全部建立《质量授权人制度》，通过企业法人授权质量安全负责人，对原辅料入厂、生产控制、出厂检验和产品放行等实行“全过程”签字负责，督促企业加强质量安全自控。
其次，加大对生产经营者的培训力度。每年坚持对月饼生产经营户进行专题培训2次以上，培训内容以法律法规、企业管理、产品标准、产品标签等为重点，3年累计达3000人次，免费向企业发放培训资料3000多份。针对企业反映的出厂检验不熟悉的问题，2016年新增对企业检验员80人次。
此外，还利用信用动态等级评定、食品安全信息公示、建立信用档案等方式组督促企业自主管理，不断规范月饼生产经营活动。
三、月饼监管工作中存在的难题
（一）生产经营者落实主体责任意识和能力有待提高。由于月饼从业人员素质不高，一些生产经营者仍没有落实食品安全制度、生产过程控制不到位，添加剂使用不规范，仍有不合格产品出现，因此督促生产经营者落实主体责任提高素质依然是一个亟须加强的方面。
（二）小作坊生产月饼质量控制有难度。月饼小作坊或现做现卖生产条件基础差、生产过程控制较难、不能实施出厂检验，没有包装、从业人员食品安全意识不强都会引起一定的安全风险。
（三）亟需进入网购市场监管。月饼网购是最近出现的新形式，然而月饼虚假宣传、来路不明、质量无保障、过期问题容易出现，监管部门在这个环节的监管能力没有及时跟进。
（四）监管队伍能力有待加强。要充分发挥出各基层监管单位的食品安全前沿作用，在专业技术、法律知识、执法技巧上都需要进一步提高，才能加强监管中的问题发现和处置力度。
（五）月饼安全宣传与警示与消费者需求还有差距。消费者期盼以最透明、最及时、最广泛的方式提示消费者购买称心如意的产品，遇到问题如何投诉等，而监管部门在这个方面做得还够。
（六）月饼行业还需要做大做强，形成行业自律的良好氛围。桂林市月饼企业多而小，销售量少，没有品牌效益。积极引导月饼行业规范、发展也是需要解决的问题。
四、加强月饼监管工作的建议
（一）加大监督检查和抽检的力度，加强对基层监管人员全方面的培训，提升监管效能。加强中秋期间的飞行检查，建立对企业和监管单位的“双查”制度，严查企业违法违规行为，严查监管人员不履职的行为。
（二）针对网络市场监管难的问题，根据《网络食品安全违法行为查处办法》，探索网络监管有效措施，增加对网购环节的产品抽检发挥食安办的综合协调作用，强化调查处理职责。
（三）加强对小作坊月饼的监管工作，重点查处违法添加、使用过期原料的问题，加强对乡镇监管所和食品安全协管员的培训，增加前沿的监管作用。在月饼生产季节来临之前对小作坊业主进行培训和指导，增强小作坊业主法律意识。
（四）加大月饼安全宣传力度，及时公开抽检信息，开展多种形式的食品安全知识宣传活动。
（五）引导月饼生产企业建立协会，通过协会的力量指导月饼产业规范、壮大。
作者:桂林市食品药品监督管理局 韦敏