回建安置破解征迁之痛
28.07.2016 16:07
本文来源: 国土资源厅
征地难核心是安置难。广西南宁在多元化补偿的基础上，探索村集体经济组织主导引入社会资本回建安置，让被征地农民零成本享受“有住、有租、有铺、有保”的生活——
回建安置破解征迁之痛核 心 提 示
随着城镇化的深入推进，征地引发的社会矛盾突出。政府主导与农民意愿的冲突、安置项目建设滞后、资金落实难等，是目前我国在征地回迁安置中存在的突出问题。对此，先后两次被国土资源部确定为全国征地制度改革试点的广西南宁市探索出了一种在政府监督下，由村集体经济组织主导的被征地农民回建安置市场化运作的模式，为帮助被征地拆迁农民走出生存和发展困境、实现安居乐业蹚出了一条创新之路。
本报记者 黄尚宁 通讯员 孔祥明
隔三差五，广西壮族自治区首府南宁市良庆区那黄村村民韦儒松都要到村里四处走一走，看一看。和以往不同的是，过去看到的是成排的房子、绿意盎然的庄稼，而今看到的却是一片狼藉的新土、杂乱无章的工地。
“村里的土地基本都被征完了，剩下的民房就像几个孤岛一样，让人看了心里很不是滋味。只有看到这片工地，想象着两年后建成漂亮的安置楼，内心才能生出一点盼头来。”韦儒松指着村里的回建安置项目施工点一片感慨，“开弓没有回头箭，没有了土地，继续观望下去也不是办法，我们只能往前走。只希望开发商参与进来以后，我们能够尽快住上新房，拥有固定的收入……”
自从2004年被确定为中国—东盟博览会永久举办地以来，南宁的城市建设规模不断扩张，征地成为郊区农民不得不面对的现实问题。像韦儒松这样失去土地、亟需安置、亟需解决生活出路的农民，在那黄村多达6700余人。
征管分离，征地不再大包大揽
那黄村位于南宁市五象新区的核心区，是南宁市当前和未来一个时期城市开发建设的重点区域。“大部分村民都签字了，征地补偿款也领了，但也有人在等待，在观望，甚至在埋怨。”韦儒松感慨地说：“回建是一个漫长的过程，所有的楼房、铺面都还在图纸上，想要一下子理顺方方面面的关系，太难了。”
韦儒松所说的“难”，就是当前我国社会发展进程中面临的“征地难”、“回建安置难”、“农民满意难”。随着城镇化的深入推进，征地引发的社会矛盾越来越突出，成为各级政府和征地管理部门必须破解的难题。
南宁市国土资源局局长赵志萍认为，征地难核心是安置难，而南宁的征地难突出表现在三产回建安置滞后，农民对失地后的长远生计缺乏信心，导致征地工作困难重重。
破解征地难，必须首先破解安置难，因为安置是打开被征地农民心灵闸门的“金钥匙”。南宁是一座发展中城市，城市规模的扩大和城市人口的攀升，直接导致了征地量的不断增长。近10多年来，南宁市中心城区平均每年的征地量在2000公顷以上，目前仍需安排的回建用地达530多公顷、产业用地460多公顷。
如何使回建安置工作更符合被征地农民的意愿，更受到农民的支持和拥护？南宁市一直在寻找着适合自己的路径。
2003年和2010年，南宁市先后两次被国土资源部确定为全国征地制度改革试点，在西部地区率先探索征地管理体制的革新。
改革工作机构设置是南宁市破解征地难、安置难迈出的第一步。“安置难集中表现在政府主导与农民意愿的冲突、安置项目建设滞后、资金落实难等方面，在此过程中，政府必须与被征地农民充分协商，争得他们的理解和认可。”赵志萍表示，为理顺工作关系，南宁市实行权力下放，打破原来由市一级征地机构大包大揽的模式，由城区政府、开发区作为征地责任主体，市一级主要负责政策管理和指导监督，形成了上级把关、基层操作的“征管分离”新机制。
征地补偿认定权、补偿协议审核权、工作经费使用权、征地信访答复权等权力下放后，各城区政府、开发区在征地中有了更多的自主裁量权，调动了他们做好征地协商的积极性。同时，市国土资源局从政策研究上入手，制定出台《关于推进被征地农民补偿安置工作的指导意见》等文件，明确了征地补偿标准、安置途径、安置房建设、安置人员认定、社会保障、入学就业等问题，为做好补偿安置工作提供了政策依据。
从2003年起，南宁市推行征地预公告制度，改变过去项目获批后才发布征地公告的做法，在征地范围确定后即发布预公告，提前启动补偿安置协商和农地转用报批工作。在征地听证受理权限上，改变过去由市一级统一组织实施的做法，让城区、开发区受理和实施，保证被征地农民批前、批后有两次以上听证权利，确保他们的知情权、申诉权。
为完善征地补偿政策，南宁市合理设置新的补偿标准，综合考虑被征土地区位、类别及农产品价格等因素，推行征地区片综合价。在区片设置上，以快速环道、高速环道和新外环高速环道为界，将市区土地划分为4个区片，探索“同地同价”的征地补偿新路径。
2015年12月，广西国土资源厅出台新一轮征地统一年产值标准，南宁征地区片综合价得到了适当提高，缩小了相邻区片的差价，增强了补偿安置的公正性。
征地体制机制的革新，为南宁市探索多样化的回建安置新路径创造了有利条件，促进了征地工作的有效开展。据统计，2003~2015年，南宁市本级共完成征地2.98万公顷，安排住宅回建用地和产业用地650多公顷，安置被征地农民7.69万余人。
多元化补偿，解决被征地农民长远生计
梁志刚是南宁市青秀区埌东村委副主任，除了周末和节假日，他的办公室每天都门庭若市，前来办事的村民、租户络绎不绝。“我们上的是行政班，村集体和村民拥有大量产业商铺和出租房，租户随时都会过来开证明、办手续，一刻也走不开。”梁志刚说，村里的土地陆续被征用后，农民赖以生存的土地变成了房屋，村民们每个月都有固定租金收入。在政府妥善安置下，他们成为了征地的受益者。
“征地制度改革的根本目的，就是探索多样化的补偿安置途径，解决被征地农民的生活出路问题，让他们满意和接受，让征地难不再是‘天下第一难’。”赵志萍告诉记者，在征地制度改革中，南宁市积极探索和总结合理、规范、多元的补偿安置渠道，围绕让失地农民“有住、有租、有铺、有保（社会保障）”这一重心进行攻坚，形成了具有南宁特色的“四有”安置模式。
对征地回建房建设，该市按人均45平方米住宅用地（含5平方米配套公益项目用地）和人均40平方米产业用地指标，将两项合并为综合安置地块，允许农村集体经济组织在住宅用地上自行建设安置小区；由政府集中统一建设安置小区，将小区铺面和住宅分配给农民，政府无需另行安排住宅用地和产业用地，无需多支出征地补偿费用。“这个办法符合被征地农民以家庭为单位居住、经营的传统意愿，得到了多数失地农民的认可和支持。”赵志萍说。
采取政府指导价货币补偿，引入社会资金参与回建安置，是南宁市长期以来推行的一种安置方式。征地制度改革实施以来，该市鼓励村集体经济组织引入社会资金进行整村搬迁改造，由开发商出资建设足量的安置用房，并以成本价出售给被征地农民，政府只需向农民支付征地补偿款。或者利用社会资金，采用“建设—移交”的模式开发建设安置小区，建成后移交政府，再统筹安置被征地农民。
对青秀区埌东村农民的安置，就是较好运用了这一安置方式的成功例子。农民的土地被征用后，开发商在他们的三产回建地上建起了一排排产业楼、文化楼，形成了一座座南宁市的新地标，成为失地农民保障长远生计的“摇钱树”。
据梁志刚介绍，埌东村共有14个组、1280户、3100多人。20年前，全村2000多亩土地开始陆续被征用，政府以人均22平方米的标准给每户建设一层安置房，安置户在支付少量房款后，可利用多出的征地补偿款在政策规定范围内自行加高，多余的住房可用于出租。在产业安置上，全村获得28块三产回建地，各组通过引进社会资金开发建设，建成酒楼、办公楼、商铺等，再以出租方式给开发单位经营20年，到期后由村集体收回。
“我们现在的主要收入来源是产业租金分红、房屋租金和务工三部分，长远生计从来不是问题。”梁志刚坦言，埌东村每个组每年的产业租金，多的500万元，少的也过百万元。像湘桂大酒店、喜相逢大酒店等地标式的三产回建项目，每年租金分别高达650万元和300万元，过几年村集体收回来后，农民的收入只会更高。
像埌东村这样的政府统建安置方式，让被征地农民获得了妥善安置和长久收益。然而，在实际操作过程中，这种安置方式也暴露了一些弊端：受规划定点、用地报批、资金拨付等影响，回建安置时间跨度长、进度慢，农民对此缺乏信心。
针对这一情况，南宁市积极探索“以购代建”和“房票”安置办法，由政府统一购置部分存量商品房，用于临时安置被征地户。同时，也可根据农民意愿，把补偿款折算成一定价值的“房票”，由被征地农民自行购买商品房，最后凭“房票”结算，缓解政府的资金压力。
2014年3~7月，位于南宁市青秀区的凤岭佳园、凤岭天空、林里桥3个小区陆续入住了3600多人，他们都是来自三岸园艺场和青山园艺场的被征地农民。为打消群众顾虑，加快征地进度，南宁市青秀区采取“安置先行”的办法，在落实回建安置用地的同时，协调项目业主多方筹集资金，在3个小区购买或租用2026套房，作为临时过渡房安置被征地户。
农民收到征地补偿款后，不用花一分钱就能拎包入住，4年过渡期满，安置户既可以选择购买已经入住的小区住房，也可以回到已经建好的回建房进行安置。这种“以购代建”的临时安置模式，有效解决了回建安置进度慢、安置房源不足的问题，提高了农民对回建安置的信心，大大加快了征地进度。目前，两个园艺场已完成征地3500多亩。
村集体主导，开辟回建安置新路径
6月7日，在那黄村征地回建安置8号施工点，方圆10公顷的土地上，到处是场地平整、挖坑掘土、打桩立基的施工场面。这是南宁市第一个由村集体经济组织主导、引入社会资金参与的回建安置项目，它的动工标志着南宁在征地补偿安置多样化上又迈出了坚实的一步。
解决被征地农民的居住和长远生计问题，是回建安置的出发点和落脚点；满足被征地农民的不同愿望和多样诉求，则是回建安置的重点和难点。在探索多样化补偿安置途径中，南宁市面临着诸多考验，如由谁来主导回建房建设，农民意见不统一；农民安置选址意愿与城市规划难以统一；政府在回建安置中处于主导地位，农民没有参与权；多数农民没有经验，产业用房不一定能够发挥作用等等。如何在解决失地农民居住和长远生计的同时，让农民满意、热情参与，成为破解回建安置难题的关键。
对此，南宁市良庆区在那黄村探索出了另一条路径，由村集体经济组织主导回建安置项目招商，引入社会资金参与，农民不用掏一分钱，就能实现“有住、有租、有铺”。
2014年6月，那黄村伏花坡第1、第2生产队自发成立良庆区第一家农民安置产业公司——南宁市伏花资产管理有限公司，被征地农民以回建安置即将获得的产业商铺入股，个个成了公司股东，可自行管理村集体经济收益。同年10月，伏花公司按照村民自主招商建设的意愿，委托中介机构面向社会公开招商，确定光明地产集团作为合作单位，负责那黄村回建安置项目开发。
按照双方约定，那黄村被征地户在获取房屋、地上附着物等经济补偿后，可免费获得每人60平方米安置住宅、25平方米产业用房及相应停车位，家庭人口较多的被征地农民，多余的住房可以出租。他们原本须向政府缴纳的安置房购房款，由开发商全额垫支，农民的产业商铺通过返租的形式，由开发商统一开发经营。
项目开工后5年起，开发商每年支付农民生活补助费1万元/人，第10年至第20年逐年递增。20年后，农民产业经营公司可收回经过市场培育成熟的产业商铺，自行经营。“被征地农民没有经营管理经验，产业商铺在他们手里很难产生效益，但是交到我们手里，很快就会升值，农民也能从中持续受益。”那黄村农民回建安置项目前期部主任李清国表示。
在不突破现行政策、不增加财政负担的前提下，那黄村在村集体经济组织主导下，通过创新运作方式，开辟了征地回建安置的新路径，开创了政府减负、农民受益、企业创收、新区发展的“多赢”局面。
“这种做法灵活运用了政府指导价货币补偿安置的模式，引入社会资金参与安置小区建设，实现了被安置农民补偿利益的最大化，非常契合征地制度改革的出发点和落脚点。”赵志萍告诉记者，除政府指导价货币补偿安置外，南宁市还探索出了以产权调换方式安置、评估价补偿安置、重置价补偿安置等模式，拓宽了回建安置途径，有效破解了“征地难、回建安置难、农民满意难”等现实困局。
没有了土地的依托，被征地农民已经不是传统意义上的农民了。对此，南宁市加强社会保障力度，保证失地农民在社会保险、劳动权益等方面，享受与城镇职工居民同等的待遇，给失地农民的长远生计再上一套“保险”。
从2010年起，该市建立完善由个人、集体、政府三方出资的养老保障金制度，将被征地农民纳入农村基本养老保险、医疗保险体系和就业再就业总体规划，并把符合低保条件的农村贫困家庭纳入最低生活保障，完善被征地农民子女入学制度。通过建立养老保险、医疗保险和最低生活保障三道社保线，让被征地农民老有所养、病有所医、贫有所济，实现“有保”的目标。
本文来源: 国土资源厅
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