解读国务院取消下放行政审批事项为何有“时间差”

11月24日,《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》发布,取消和下放58项行政审批项目,取消67项职业资格许可和认定事项,取消19项评比达标表彰项目,将82项工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批。自去年5月至今,国务院已先后7次取消和下放了600多项行政审批等事项。

　　细心的人们发现,从国务院宣布取消和下放审批事项,到最终公布所有审批事项目录,往往有一个时间差,在同期发布的目录里,常有一些项目“缺席”。过了一段时间,这些项目才会在新发布的取消和下放行政审批事项清单里被公布出来。为什么会出现这种现象?

　　“这恰恰表明简政放权是按照法律程序进行的,是依法行政的重要体现。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满传在接受中国青年报记者采访时表示。王满传把自己在电脑中留存的历次取消下放行政审批事项的资料一一调出来,逐项加以分析后发现,每一项取消和下放的行政审批事项都注明了原来设定的依据。

　 　从简政放权看“法无授权不可为”  

　　去年5月15日,国务院决定取消和下放行政审批项目等事项(国发〔2013〕19号),共117项。国务院文件中明确写到,除了这117项,“另有16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的,国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定”。

　　去年12月10日,国务院发布取消和下放68项行政审批事项时,文件中明确写道:“国发〔2013〕19号中提出的涉及法律的16项行政审批项目,国务院已按照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修改了相关法律,现一并予以公布。”

　　于是,此次公布的事项不是68项而是82项(除去两项保密项目)。“去年5月到12月,这16个项目晚了7个月发布,就是为了经过修法的程序。”王满传说。

　　以大家所熟知的工商登记制度改革为例。工商登记涉及的前置审批共有200多项,其中100多项前置审批是有法律依据的。如果要取消这些事项或将这些事项改为后置审批事项,必须修改相关的法律。为此,今年3月1日开始在全国实施的工商登记制度改革,其中前置审批改后置审批这项改革到了8月才推开。“这中间的5个月除了要逐项研究清理外,也是给修订部分法律法规留出时间。这最直接地体现了改革要在法律的框架内进行,也即李克强总理强调的‘法无授权不可为’。”

　　中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授马怀德也表示,本届政府在大刀阔斧推进审批制度改革的同时,坚持依法行政,善于运用法治思维和法治方式推进改革。不仅取消了一些审批事项,而且在推进改革的同时,及时修改相关法规或向全国人大提请修改相关法律。

　 　三张清单是实现法治政府的重要途径  

　　简政放权一直被认为是政府改革的先手棋,但其实也是依法行政的必要前提。

　　在清华大学法学院公法研究中心主任余凌云教授看来,简政放权是政府职能的一次调整。要建立法治政府,首要的是明晰政府的责任与权力。责权明晰了,才能更好地行政,才能依法行政。

　　今年9月,李克强总理在夏季达沃斯峰会开幕式上详解了“三张清单”——政府要拿出“权力清单”,明确政府该做什么,做到“法无授权不可为”;给出“负面清单”,明确企业不该干什么,做到“法无禁止皆可为”;理出“责任清单”,明确政府该怎么管市场,做到“法定责任必须为”。

　　这进一步阐释了政府的责权边界。在王满传看来,这三张清单,与十八届四中全会建设法治政府的理念一脉相承。他说,四中全会决定提出了推进五个“法定化”,即政府的组织、职能、权限、程序、责任的法定化。权限法定,法治政府首要的是对行政权力的规范,划定一个边界,给行政权力打造一个法律制度的笼子。责任法定,政府的责任,要通过法律的形式固定下来。从这个意义上来说,李克强总理提出的三张清单,也是建设法治政府的重要途径。

　　“对地方政府部门责权利的规定主要依据的是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,就目前来看,法律规定还比较宽泛。下一步应该完善法律,进一步明晰各级地方政府责任权力。”王满传说。

　　简政放权依法进行,意义深远,一方面是建设法治政府的必然要求,另一方面,为改革的顺利进行提供法律保障。王满传教授是对国务院“取消和下放行政审批事项”政策措施落实情况进行第三方评估小组的成员。在评估中,他们也听到了一些疑虑。“比如有些行政审批制度的改革涉及到法律的调整。不少人担心,法律没改,哪一天(这些审批事项)会不会又恢复了?一些企业表示,法律不改,心里没底!因此修订法律再推进改革,不只是依据法定程序,依法行政的问题,也给这些企业吃了颗定心丸。将更有利于推进改革措施的落实。”

　　余凌云认为,改革开放30多年来,相当一部分改革是在法律之外进行的,这样做问题很多。简政放权是政府自身的改革。改革就是变法。因此改革必须在法治的框架内进行。他曾了解过香港改革的程序。“香港的改革是先在立法机关进行辩论,要不要改革?要改的话,会牵扯哪些方面?改革后会遇到哪些问题?在对这些问题充分讨论的基础上,征求市民意见。在充分民主后,才会进行法律规则的改变。规则的改变是个立法、修法的过程,在这一过程中,把变革思想融入到法律中,让法律体现人民的意志。然后再通过贯彻法律,来推进改革。”

　　王满传也表示,简政放权也经常遇到法律问题,主要的法律修改了,其他相关法律规定也要及时修改。比如工商行政登记制度改革有一项规定“公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制”,并由此取消了验资程序。但有人反映办印刷企业还要验资,因为《印刷业管理条例》的相关条款要求验资。可见相关法律的修改也很重要。

　　多位专家表示,四中全会的重大意义在于厘清了改革与法的关系,明确改革必须依法进行。

　　 清理红头文件是下一步简政放权重点  

　　王满传算过一笔账,前十年国务院各部门取消下放了2400多项审批事项,接近原有审批事项总量的70%。本届政府在此基础上进一步取消下放行政审批等事项,力度大、进展快,有的国务院部门保留的审批事项只有三四项了。“但为什么一些老百姓感受不深?这是因为很多与老百姓密切相关的行政审批事项在地方。因此,下一步各地取消和下放行政审批事项应该是简政放权的重点。其中,清理红头文件是个关键。”

　　他解释,行政审批分为行政许可审批、非行政许可审批两类。前者的设定要经过法律的授权,后者原则上适用于政府内部管理,不针对公民、法人、社会组织等市场、社会主体。一些地方政府部门没有法定权力设立行政许可审批事项,但是以红头文件形式设定审批,实质上也是行政审批,这类审批如果没有法律依据,必须取消。

　　去年国务院曾专门发文强调严格控制新设行政许可。通知中说,“设定行政许可,对人民群众生产、生活影响很大,必须从严控制。今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可,确需新设的,必须严格遵守行政许可法的规定,严格设定标准。” 目的是为了“切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增。”

　　“李克强总理提出用一年的时间将非行政许可取消掉。”王满传说,“如果是政府内部管理需要的,就作为政府内部审批事项;如果不是,又于法无据,就必须清理掉。”(本报记者 潘圆)