地方性环保立法要把握好一破一立

　　《北京市大气污染防治条例》已经实施一年有余。虽然北京市环境空气质量距离公众期待仍有不小差距，但取得的进步有目共睹。由此可见，地方立法对于促进环境质量改善至关重要。

　　2015年3月，全国人大会议通过了对《立法法》的修改，地方立法权已扩大到全国284个设区市。但从目前情况来看，地方立法权还未用足。除北京外，全国仅有陕西省、江苏省、安徽省、上海市和天津市制定并施行了大气污染防治的地方性法规。地方立法权的扩大充分体现了我国民主法制建设的不断健全和完善，如何在用足地方立法权的同时，制定出如《北京市大气污染防治条例》这样公众期待度较高又务实管用的地方性环保法规，值得关注和思考。

　　笔者认为，地方立法要满足这种期待，需把握好一破、一立。“破”，就是地方性环保立法要力避大而全。“立”，就是要立务实管用环保的法规。

　　打破地方性环保立法大而全桎梏

　　一是重视公权的规范。地方立法涉及方方面面，有必要在坚持党的领导、人大主导的基础上，扩大社会有序参与、公众畅通参与、专家学者通过充分辨析参与等多个民主参与的渠道，使不同利益群体都能通过充分表达意见和诉求，最终实现地方环保立法的开门立法、科学立法之愿。

　　二是注重地方特色。地方环保立法要坚持一切从实际出发，要尽量做到一事一法。应结合本地实际，精挑细选具有地方特色的环保立法项目，使其所选的环保立法项目在本地能解决实际问题。在制定具有地方特色的环保法规过程中，要注重环保法规的可操作性和可执行性。同时，要处理好成本与效益、稳定与变动、现实与前瞻的关系。

　　三是防止部门利益法制化倾向。要始终以人为本、立法为民，务必从过去注重环保“立权”转变为更加重视环保“立责”，务必从过去注重维护环保公权转变为更加重视规范环保公权，从根本上打破地方环保立法的大而全状况。

　　四是坚持“三公”原则。在立法的整个过程中，要始终坚持公正、公平、公开的立法原则，建立健全相应完善的立法机制，不断提高地方公众参与地方环保立法的广度和深度。

　　地方性环保立法要做到务实管用

　　第一，科学编制环保立法计划和规划。要在深入调研、充分论证的基础上，广泛征集本地群众、各相关部门和专家学者对环保立法建议项目的意见，为科学编制年度环保立法计划和五年环保立法规划奠定扎实基础。地方环保立法项目要“围绕中心，服务大局”，与当地党委中心工作相结合，与当地经济社会发展大局相吻合，与当地人民群众期待相契合。编制环保立法计划和规划要坚持宁可“把盘子定小一点”，也要具有针对性，立足于解决真问题。

　　第二，坚持质量至上。严格按照《立法法》的规定、立法技术规范的要求开展环保立法工作。针对每部环保法规要解决的主要问题，深入调研，既借鉴他山之石，又立足本地实际，确保环保法规的可行性和可操作性。充分发挥人大常委会组成人员、法制委员会、法工委及相关工委的主导作用。充分利用媒体网络等形式，公开征求专家学者、立法顾问、基层人大、广大公众、社会各界的意见建议。主动争取上级人大及其常委会立法机构的指导，确保环保立法质量。切实做到精致缜密、精雕细刻，坚持需要几条就制定几条。通过立、废、改等方式，促进各项相关法律法规相互衔接和统筹协调。

　　第三，建立健全监督工作机制。环保法规生效实施后，要进一步创造条件，强化民众和专家的监督。一旦发现问题，及时向设区的市人大及其常委会提出审查或修改建议。强化全国和省级人大常委会对设区的市人大及其常委会立法的监督力度。根据宪法，相关部门发现地方所制定的地方性环保法规和上位法相冲突，经上级人大常委会审查后，可以提出修改或废止，环保法规因此就不能生效。但是，在实际操作中，这套机制很少发挥作用。在扩大地方立法权后，建议全国人大常委会和国务院应根据《立法法》的规定，备案审查已经省级人大常委会批准的设区市制定的地方性环保法规，对其合法性予以审查。发现有违法情况的，依法予以纠正，坚决遏制地方用合法外衣损害百姓利益的不良立法倾向，促使地方环保立法真正能实现良法善治。