年检与违章处理"捆绑"成通行做法 专家建议将其合法化

　【原标题:不处理违章,就别想年检?】

　　不处理违章就拿不到检验合格证,是目前通行的做法。   

　　 年检与违章处理“捆绑”各地法院判决不一   

　　2014年11月,山东东营的周先生可谓“扬眉吐气”了一把——他在和东营市车管所的行政诉讼中胜诉。

　　周先生在车辆检验有效期将要届满时,去东营市车管所申请办理车辆检验手续。车管所通过查验发现,周先生的车存在交通违章未处理的情形,因此没有给他核发机动车检验合格证。周先生认为,自己已经取得机动车安全技术检验合格证明,按要求填写申请表并提交了行驶证、保险单和纳税证明等文件,满足了车辆检验的条件,车管所应该核发检验合格证。周先生起诉至法院,法院经审理认为,东营市车管所以周先生存在交通违章行为未处理为由拒发车辆检验合格证,不符合法律规定,判决撤销车管所的行政行为,并要求其在判决生效之日起3个工作日内向周先生发放车辆检验合格证。

　　事实上,周先生并不是因为交通违章未处理而被交管部门拒发车辆检验合格证的第一人。此前,长沙市民黄先生、武汉市民陈先生、广东佛山市民叶先生和四川乐山市民郑先生均因“车辆违章未处理交管部门不予核发车辆检验合格证”而与交管部门发生纠纷,并诉至法院。从法院的审理结果来看,他们当中,有些人的主张获得了法院的支持,法院判决交管部门向车主核发车辆检验合格标志;有些人通过行政协调,顺利拿到了合格证。

　　也有相反的判决。2014年1月,海口市民李先生对其小轿车进行年检,被告知该车辆于2012年9月28日至2014年8月26日期间,先后在海口市、临高县等地交通违法14次,应交罚款2000多元;不接受处罚不能进行车辆年检。李先生以自己未收到过到任何行政处罚通知书、省交通警察总队的行政行为程序违法为由,向法院提起行政诉讼,要求撤销车辆交通违法记录,但两审均遭到驳回。之后,李先生的车辆一直未办理年检。

　　2014年9月18日,李先生的轿车因台风受损进行维修,维修费用4362元。因受损车未参加2014年度车辆年检,保险公司不予理赔。之后,李先生以海口交警支队行政不作为造成其经济损失为由提起行政诉讼。一审法院根据道路交通安全法第13条的规定判决李先生胜诉,二审法院认为一审法院适用法律正确,但是,因为“李先生未提供机动车安全技术检验机构检验合格的凭证,也未提供其向海口市交警支队申请年检的相关证据材料”,遂撤销了一审行政判决。

　 　法院判决车主胜诉的依据     

　　因车辆年检与违章处理“捆绑”而引发的多起行政诉讼中,记者发现,在法院认定行政相对人胜诉的案例中,法院的判决依据均涉及道路交通安全法第13条。如山东东营周先生诉东营市车管所一案中,法院作了这样认定:“东营市车管所以原告未接受违章处理为由拒发合格标志,不符合法律规定,依据道路交通安全法第13条第1款、行政诉讼法第54条第3项之规定,判决车管所在判决生效之日起,三个工作日内为原告周先生核发车辆检验合格标志。”

　　道路交通安全法第13条规定了车辆的年检制度,“对登记后上道路行驶的机动车,应当依照法律、行政法规的规定,根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等不同情况,定期进行安全技术检验。对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的,机动车安全技术检验机构应当予以检验,任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的,公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”

　　在实践中,为了便于车辆年检制度的具体实施,公安部颁布了《机动车登记规定》,该规定第49条指出,“机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月内向登记地车辆管理所申请检验合格标志。申请前,机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”。

　　以上两个规定均与车辆年检有关,但在内容方面,两者却存在差异:在车辆年检所应该满足的条件方面,道路交通安全法规定,“对符合机动车国家安全技术标准的,公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”《机动车登记规定》却要求,机动车所有人申请机动车检验前,“应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”。

　　对于法律法规在内容方面所存在的差异,法院在行政诉讼过程中应该如何适用呢?

　　对此,国家行政学院法学部教授杨小军指出,从已有的因车检与违章处理“捆绑”所引发的行政诉讼来看,在法院判决行政相对人胜诉的案件中,法院判决的依据是道路交通安全法第13条。从法律位阶的角度而言,道路交通安全法属于法律,而《机动车登记规定》属于规章,法律的地位高于规章。根据立法法在法律适用冲突规范中所确定的“上位法优于下位法”的原则,应该优先适用道路交通安全法的规定。

　　立法法第80条规定,规章的内容应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

　　“《机动车登记规定》关于车辆年检与违章处理“捆绑”的做法是对法律的创设,实际上是失去权利或者说限制权利的做法,不应该由规章予以规定,当然是违法的。”杨小军告诉记者。根据行政诉讼法第63条的规定,“人民法院审理行政案件,参照规章。”法院适用规章的前提是规章的规定本身必须合法。《机动车登记规定》本身违反其上位法——道路交通安全法的规定,当然不能成为法院判决的依据。

　　 “捆绑”是通行做法     

　　记者就车辆年检事宜咨询北京的一些汽车检测场。在问及车辆检验合格标志的发放是否必须先处理违章这一问题时,检测场给出的答案是一致的:没有处理交通违章行为,也可以先进行车辆安全性能检测,但是不能发放车辆检验合格标志,理由是《机动车登记规定》是这么规定的。

　　针对车辆年检与违章处理予以“捆绑”的做法,记者在采访的过程中了解到,有人认为交管部门的这种做法并无不妥。北京的出租车司机邢师傅在接受采访时表示,就现有的公民素质和法治环境而言,这种做法很有必要,可以有效地对违章行为进行处理。因为你可以不处理自己的违章行为,但是却不能不接受年检,未年检上路本身就是违法行为,而且是否通过年检关系到车辆出现事故时的保险赔偿以及车辆是否能够进行转让等其他问题。

　　北京的车主刘女士也认为,交管部门的做法无可厚非。“现在没有更好的手段来敦促交通违章行为的处理,尽管有人指出可以通过申请法院执行的方式要求违法行为人对自己的违章行为承担责任,但是这种做法的执法成本太高。”

　　记者了解到,实践中也确实不存在交管部门通过申请法院执行来实现执法目的的做法。“我自己年检的时候也曾因为有违章行为未处理而被拒发车辆检验合格标志,在交完罚款后,顺利拿到了检验合格标志。”刘女士告诉记者。

　 　部门规章为何“知法犯法”?     

　　道路交通安全法并没有规定要求车辆年检必须先处理违章行为;实践中,违章行为的处理却是发放车辆检验合格标志的前置条件,依据是公安部的《机动车登记规定》。就法律地位而言,后者是对交通安全法的违反,而这种违法的执法行为何以存在生存的土壤?

　　“这种限制权利的做法在社会生活中不仅公安部门在做,越来越多的部门都在做,这种做法被一些人称作‘提高治理能力现代化’。具体来说,如果一个人在某一方面有违法违规行为,就限制他在其他方面的权利。比如说,违反了计划生育就不让孩子上户口。实际上这些限制权利的做法都是没有法律依据的,但是也没有人来管。”杨小军同时指出,限制权利对于管理者来说肯定是一种好的手段:通过限制公民某一方面的权利,行政相对人在实施某一行为时约束就会多一点,也会规矩一点。就提高管理的有效性而言,这种做法肯定更有效。但是,从合法性上来说,又缺乏依据。现在我们就处于一种有效性提升却无合法性依据的矛盾之中。没有权威部门对这种现象作出一个规定和评价,造成现在各行其是的局面。作为公民,唯有通过诉讼来维护自己的合法权益。

　　“既然如此,有关部门为何不通过推动立法将自己的权力合法化?”记者问。

　　“因为不容易,修改法律未必能够改得成,立法机关未必同意。”杨小军说。

　 　“捆绑”合法化有利于公共安全   

　　对于在车主与交管部门因违章行为未处理而拒发车辆检验合格标志的行政诉讼中,法院多判决交管部门撤销其行政行为,中国人民大学法学院教授杨建顺认为,法院的做法属于机械地执行法律,缺乏对法律进行综合运用的能力,这是一种错误的价值引导,是对违章者不予处理违章行为的一种纵容。根据道路交通安全法的规定,交管部门“不交罚款就不验车”的做法确实是一种违法行为,但是,法院完全可以通过作出“确认违法,但不予撤销”的确认判决,来树立一种正确的价值引导:维持交管部门不予核发车辆检验合格标志的决定,要求违章者先履行义务,再发放检验合格标志。“这才是一个更加高档次的、更好地运用公权力、运用法律裁判权的一种理想状态。”

　　记者注意到,有关不交罚款就不验车的做法,争议的焦点集中在这种做法是不是真的是对公民权益的一种侵害、限制或者减损。

　　对此,杨建顺指出,道路交通安全的管理有其特殊性,涉及到公共利益和公共安全。交通违法行为若不及时予以处理,可能会给公共交通和他人的人身安全埋下隐患。试想,一个人不遵守交通规则,在违反交通规则后也不对自己的违章行为进行处理,法律又没有规定强制性手段,如何让违法者本人认识到自己的错误?如何实现法的教育和评价功能?限制年检的做法,对违法者本人来说似乎是失去权利、限制权利或者增加义务,但是,实质上并没有任何影响,因为其违反了道路交通安全方面的法规范,接受处理是其法定的义务,更何况通过接受处理可望在一定程度上促使其及时纠正自己参与道路交通活动的陋习,对其将来的人身安全保障而言,有利无害;对他人和公共利益而言,这种做法更加值得赞赏,具有充分的合目的性。

　　根据法律规定,驾驶人应该遵守道路交通安全法,并应该承担违法行为所造成的法律后果。杨建顺认为,驾驶人有违章行为后,本身就应该承担缴纳罚款的义务,而交管部门的做法并没有减损其合法权益或增加其义务,而不过是通过间接强制手段让其履行义务。

　　实际上,行政法上并不缺乏强制手段,针对不履行法定义务的行政相对人,行政主体可以对“到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款或者申请人民法院强制执行”。为什么交管部门对已有法律规范弃之不用却通过“违法”的方式为自己创造“权力”?“法律所赋予的加处罚款和申请法院强制执行的做法却并不具有现实可行性:加处罚款总额不得超出罚款数额本身,如此一来,加处罚款的威慑力显得不足;而申请法院强制执行,费时费力,纯属给社会增加无畏的资源浪费。”杨建顺解释说。

　　面对交管部门的这种执法尴尬,杨建顺指出,应该通过法律修改、法律解释或者法律授权其中的一种方式让交管部门的行为合法化。“道路交通安全法在立法时处于一种过于理想化的状态,没有对车辆检验提出过多要求。而从现实来看,这种法律实际上是一种‘恶法’,不利于实现道路交通安全管理‘有序、安全、畅通’的目的。要求交管部门的管理达到交通顺畅的状态,却不给予有效的管理手段,这种立法无异于纸上谈兵。应该加快推进道路交通安全法的修改、解释或直接授予公安机关权力,让交管部门的管理手段合法化,实现目的和手段管理的有效统一。其实,不仅在交通管理领域,在每一个领域,法律都应该给行政机关充分的授权,但同时又应该严格限权:给予行政机关一定的治理手段,手段的运用必须由严格的条件构成,条件成熟时才能行使。”