曹建明:各级党委应当支持和保证司法机关依法监督
各级党委应当支持和保证同级司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督
最高人民检察院党组书记、检察长 曹建明
党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)第三十七条明确规定:各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。这一重大观点和重要部署,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对科学执政、民主执政、依法执政的清醒认识和责任担当,是我们党推动自我监督和外部监督相结合、完善权力运行监督制约机制的重大制度设计,也是推进党的建设新的伟大工程、深化全面从严治党的重要制度安排。
司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督是国家权力监督体系的重要组成部分
在我们国家,司法监督是指人民法院和人民检察院通过履行宪法法律赋予的审判、检察职能,依法对国家机关及公职人员行使权力进行的监督。其中,人民法院主要是通过审理行政诉讼案件,解决行政争议,保障公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权;审理国家工作人员职务犯罪案件,对触犯法律的腐败分子依法定罪、适用刑罚。人民检察院主要是通过对涉嫌职务犯罪的国家工作人员立案侦查、审查逮捕、审查起诉、提起公诉,以及结合办案预防职务犯罪,对国家工作人员遵守法律、廉政勤政情况进行监督;依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼和执行活动进行监督,纠正和防止执法司法权滥用,促进严格执法、公正司法,保障国家法律统一正确实施;对在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,通过督促起诉、提起公益诉讼、完善检察建议工作机制等方式督促其纠正,促进依法行政。
权力制约监督是一个复杂的系统工程。党的十八届四中全会明确要求,“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。在整个国家权力运行监督体系中,司法监督是一个不可或缺的重要组成部分。而且,由于司法活动担负着裁判是非曲直、明确权利义务、制裁违法犯罪、解决冲突纠纷、约束权力滥用、实现法律救济等功能,与其他监督相比,司法监督还具有鲜明特点、发挥着重要作用。比如,司法监督由专门主体即人民法院和人民检察院进行,基本途径是通过司法办案,对国家机关及公职人员违法行使职权行为进行审查纠正;司法监督受到严格的法律规制和程序约束,必须遵循刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律确定的监督权限、受案范围、监督条件、监督方式、监督程序、法律效力、救济途径,确保依法规范监督;司法监督以国家法律为后盾,每一个具体的监督行为必然产生具体的法律后果,其结果具有普遍约束力和法律上的强制力;等等。
支持和保证司法机关依法进行监督是各级党委义不容辞的重大责任
我国宪法确立了中国共产党的领导地位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义制度最大的优势。我们要从党的事业发展全局、从全面依法治国大局出发,深刻认识和理解《条例》规定的重要意义。
支持和保证司法机关依法进行监督,是各级党委发挥领导核心作用的应有之义。我们党担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任。《中国共产党章程》总纲明确指出,党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用;党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党的十八届四中全会强调,要把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。司法机关是党领导下的国家政权机关,司法工作是党和国家工作大局的重要组成部分。支持和保证同级司法机关对国家机关及其工作人员依法进行监督,是各级党委总揽全局、协调各方的重要体现,也是各级党委必须履行好的政治责任。
支持和保证司法机关依法进行监督,是全面依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。在“立法、执法、司法、守法”四位一体的法治建设基本格局中,司法是一个重要环节,不仅是全面依法治国的重要内容,也是全面依法治国的重要保障。党的十八届四中全会突出强调,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法;各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。习近平总书记在中央政法工作会议上也强调,各级党组织和领导干部要适应科学执政、民主执政、依法执政的要求,支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。各级党委支持和保证司法监督,就是支持司法机关依法履行职能,就是贯彻依法治国基本方略,就是运用法治思维和法治方式治国理政。
支持和保证司法机关依法进行监督,是实现党内监督和外部监督相结合、努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系的重要保证。《条例》在构建科学完整的党内监督顶层设计的同时,专章对“党内监督和外部监督相结合”作出规定,构筑了以党内监督为龙头,党内监督和人民群众监督相结合,各种监督方式相互衔接、协调一致的全方位立体监督体系。司法监督作为外部监督的一种,主要监督国家机关及公职人员遵守法律的情况,是党内监督的重要补充,也是党内监督的重要延伸。各级党委支持和保证司法监督,体现了依规治党和依法治权的有机统一,有利于促进党内监督与司法监督相互协调,实现党内监督与外部监督融合互动,并形成完整的、科学有效的权力运行制约和监督体系。
各级党委要运用法治思维和法治方式提高支持和保证司法监督的能力水平
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央认真总结我们党加强权力运行制约监督的理论创新、实践探索和制度建设经验,对各级党委支持和保证司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督提出了明确具体、可操作性强的部署要求。
各级党委要在宪法法律范围内活动,增强法治意识、弘扬法治精神,自觉按法定权限、规则、程序办事。党依法执政是依法治国的关键。党领导人民制定宪法法律,党领导人民执行宪法法律,党自身也必须在宪法法律范围内活动。党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(以下简称《准则》)明确指出,党的各级组织和领导干部必须自觉按法定权限、规则、程序办事,决不能以言代法、以权压法、徇私枉法,决不能违规干预司法。要深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。各级党委要切实增强依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序、法治的方式开展工作,改进党的领导方式和执政方式,推进依法执政制度化、规范化和程序化。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能借党对政法工作的领导之名对司法工作进行不当干预。
各级党委要加强对司法工作的领导,定期听取司法机关工作汇报,确保司法工作正确方向。党委对司法工作的领导,首先是管方向、管政策、管原则。党的十八届四中全会明确要求,党委要定期听取政法机关工作汇报,做促进司法公正、维护法律权威的表率;党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。中央政治局常委会连续两年听取最高人民法院、最高人民检察院党组年度工作汇报,并作出制度性安排,这是党中央强化对司法工作领导的重要标志,为地方各级党委作出了表率。各级党委要向党中央看齐,把司法工作放到“四个全面”战略布局中来谋划和推进,定期听取司法机关工作汇报,认真研究审判、检察工作中的重大问题、重大事项、重要部署,确保司法工作始终沿着正确方向前进。
各级党委要支持司法机关依法独立公正行使职权。党的十八届四中全会突出强调,各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权;建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。《条例》进一步规定,建立健全党的领导干部插手干预重大事项记录制度。各级党委要旗帜鲜明支持司法机关开展司法监督,支持司法机关依法办案,坚决排除地方和部门保护主义的干扰,为司法机关依法履职创造良好环境。要认真贯彻《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情;干预司法活动、插手具体案件处理的情况,应当纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系,作为考核干部是否遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据。要认真贯彻《保护司法人员依法履行法定职责规定》,建立健全司法人员依法履行法定职责保护机制,不得安排法官、检察官从事超出法定职责范围的事务,非因法定事由、非经法定程序不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分,依法从严惩处干扰阻碍司法活动,威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害司法人员及其近亲属的行为。
各级党委要加强对司法队伍的思想、政治、组织领导,为司法机关依法监督提供有力保障。司法机关加强对国家机关及公职人员的监督,必须有一支高素质的队伍。习近平总书记高度重视政法队伍建设,多次发表重要讲话、作出重要指示,反复强调要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。各级党委要认真贯彻党中央要求,坚持党管干部原则,加强对司法队伍建设的统筹规划,统筹解决司法队伍建设重大问题,推进司法队伍正规化专业化职业化建设;要抓住司法机关各级领导班子建设这个关键,健全体现司法职业特点的干部选拔任用、考核评价机制,突出政治标准,把好政治关、法律素养关,把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来;要畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才之间的交流渠道;要以最坚决的意志、最坚决的行动,扫除司法领域的腐败现象,坚决清除害群之马;要真情关心和爱护司法人员,建立健全职业保障制度,不断增强司法队伍创造力、凝聚力、战斗力。
各级党委要加强对司法改革的统筹领导,促进健全司法体制机制。司法改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,也是破解体制性机制性保障性障碍、提高司法监督能力的根本途径。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对司法改革作出重大部署,随着一批具有全局意义的重大司法改革陆续展开,改革进入深水区、攻坚期,加快落实已部署的各项改革任务仍需攻坚克难,完善新的司法管理体制和司法权运行机制任务艰巨。各级党委要加强对司法改革的组织领导,重点做好统一思想、把握方向、协调政策、强化督导等工作,以求真务实、真抓实干的作风,有重点、有步骤、有秩序地推进改革,确保党中央部署的重大司法改革举措落地生根,加强司法监督,推动中国特色社会主义司法制度更加成熟定型。
司法机关要切实增强“四个意识”紧紧依靠党委的坚强领导开展监督工作
党的领导是司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督最根本的保证。党中央对司法机关如何在党的领导下开展监督工作有系统的制度设计,特别是党的十八届六中全会审议通过的《准则》和《条例》,又有许多新的重要部署和要求。各级司法机关必须旗帜鲜明坚持党的领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,正确处理党的政策和国家法律的关系,正确处理坚持党的领导和依法独立公正行使职权的关系,在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。
司法机关必须自觉服从党中央领导,不折不扣执行党中央决策部署。《准则》突出强调,全党必须自觉服从党中央领导。司法机关作为重要的国家政权机关,必须坚持以中央精神为统领,保证党的路线方针政策和重大决策部署在司法机关得到不折不扣的贯彻执行。要把服务大局、保障大局作为司法工作的政治责任和重要使命,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和落实新发展理念,忠实履行审判、检察职能,维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供稳定的社会环境和良好的法治环境。
司法机关要严格执行重大问题请示报告制度。《准则》明确规定:全党必须严格执行重大问题请示报告制度。司法机关各级党组织要坚持党的集中统一领导,坚决维护党中央权威。最高人民法院、最高人民检察院党组要定期向党中央报告工作。研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告,执行党中央重要决定的情况要专题报告。遇有突发性重大问题和工作中重大问题要及时向党中央请示报告。地方各级人民法院、人民检察院党组要自觉接受同级党委领导、向同级党委负责,重大事项和重要情况及时向同级党委请示报告。
司法机关发现党的领导干部违反党规党纪、需要党组织处理的,应当及时向有关党组织报告。《条例》明确规定:“有关国家机关发现党的领导干部违反党规党纪、需要党组织处理的,应当及时向有关党组织报告。”这一规定,拓宽了党内监督的渠道,是把纪律挺在前面的制度性安排,有利于实现党纪与国法的无缝衔接。司法机关要健全与纪检监察机关、公安机关协作配合、相互移送案件线索等制度,在办案中既加强协作、互相配合,又严格依法、确保规范。要认真落实党中央关于纪法分开、纪严于法、纪在法前的要求,在审查案件线索、初查、立案、起诉、审判等各个环节,既审查是否构成职务犯罪,又注意发现是否违反党规政纪,并及时向有关党组织报告、提出处理建议,促进健全公职人员监督体系。尤其是要按照《条例》要求,对依法受到刑事责任追究,或者虽不构成犯罪但涉嫌违纪的,应当移送纪委依纪处理,真正实现纪法衔接。
司法机关依法立案查处党的领导干部案件,应当向同级党委、纪委通报。《条例》明确规定,“执法和司法机关依法立案查处党的领导干部案件,应当由该机关向同级党委、纪委通报”。建立这一制度,首先是确保司法监督正确政治方向的需要。对国家机关及公职人员进行监督,尤其立案查处党的领导干部案件,政治性、政策性、敏感性都很强,必须自觉接受党的领导。各级司法机关依法立案查处党的领导干部案件时,要严格执行职务犯罪要案请示报告制度,在立案侦查、侦查终结、移送审查起诉、提起公诉等各个重要阶段,都及时向同级党委请示报告,向同级纪委通报。同时,建立这一制度也是确保纪法衔接的需要。《条例》进一步规定,司法机关向同级党委、纪委通报后,该干部所在党组织应当根据有关规定,中止其相关党员权利。这有利于涉嫌违法犯罪的党员干部所在党委、纪委及时掌握动态情况,履行管党治党主体责任和监督责任,使腐败分子在受到法律处罚的同时受到应有的党纪处分。
司法机关发现领导干部利用职务便利违规干预司法活动的,应当全面如实记录并及时向党组织报告。《条例》规定,“发现利用职务便利违规干预干部选拔任用、工程建设、执纪执法、司法活动等问题,应当及时向上级党组织报告。”各级司法机关要坚持依法独立公正行使职权,不得执行任何领导干部违反法定职责或法定程序、有碍司法公正的要求。对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况,应当全面、如实记录,做到全程留痕,有据可查。司法机关应当每季度对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况进行汇总分析,报送同级党委政法委和上级司法机关,必要时可以立即报告。
司法机关要忠实履行宪法法律赋予的职能,严格依法按程序对国家机关及公职人员行使权力进行监督。对国家机关及公职人员依法进行监督,是宪法法律赋予司法机关的重要职责。各级人民法院、人民检察院要从保持党的先进性和纯洁性、促进党和国家各项工作法治化的高度,牢记职责使命、坚守责任担当,突出监督重点,加大监督力度,并对典型案例进行剖析,发挥警示作用,促进党员、干部依法行使权力,自觉廉政勤政。在依法监督的同时,必须加强自身建设,健全内控机制,自觉接受党内监督、社会监督、群众监督,确保权力受到严格约束。发现司法机关及其工作人员有违反纪律问题的,必须严肃处理。要严格依法按程序对涉嫌严重违法行为进行调查,任何组织和个人不得自行决定或受指使对党员、干部采取非法调查手段。对违反规定的,或以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的,严肃追究纪律和法律责任。