建立健全问责机制 推动“两个责任”落到实处
建立健全问责机制 推动“两个责任”落到实处
田东县人民检察院 黄色秀
党的十八届三中全会作出了“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”的重大决策部署，对于进一步推动党风廉政建设和反腐败工作指明了发展方向。笔者结合调研课题要求，对如何建立健全问责机制，推动“两个责任”落到实处进行一些有益探讨。
一、建立健全问责机制的重要性与必要性
一是建立健全问责机制是落实“两个责任”、推进党风廉政建设和反腐败工作的重要举措。 通过建立健全问责机制，使广大党员干部特别是领导干部进一步深刻把握“两个责任”的基本内涵和本质要求，增强党委和党委书记履行主体责任的自觉性和紧迫性，把党风廉政建设和反腐败工作摆上重要位置，与各项工作同部署、同落实、同检查、同考核，坚持党要管党、从严治党，认真履行主体责任，层层传导压力，积极推动本地区、本部门党风廉政建设和反腐败工作不断深入开展。
二是 建立健全问责机制是 加强对权力行使监督制约、 促进党风廉政建设进一步规范化制度化的重要保证。 问责机制是对权力运行的一种监督和制约，可以有效防止权力滥用。按照“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的基本要求，进一步完善党风廉政建设责任制，厘清“权力清单”，形成权力层层分解、工作环环相扣、责任相互制约的权力运行制约和监督体系，把权力关进制度笼子里。通过建立倒查追究问责机制，规范“一案双查”范围和程序，进一步健全责任分解、监督检查、倒查追究的链条，有错必纠、有责必问，切实维护党风廉政建设责任制的严肃性，形成不想腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
三是 建立健全问责机制是衡量领导干部 践行“三严三实”的重要标尺。 “三严三实”是新形势下领导干部的修身之本、为政之道、成事之要、做人准则，“三严三实”不仅是作风建设的新要求，也是党风廉政建设和反腐败工作的新任务。“两个责任”与“三严三实”之间相互融合、相互促进、互为作用，“三严三实”彰显了“两个责任”的落实效果。如果“三严三实”变成不严不实，就会造成“两个责任”落实不到位，就会滋生腐败现象。因此，问责机制是修正党员干部自身的镜子，是检验落实“两个责任”的标尺，是督促领导干部践行“三严三实”、落实“两个责任”最行之有效的方式。
四是建立健全问责机制是 提高广大党员干部综合素养的内在要求。 对照新的形势任务和要求，我们清醒地看到，党员干部队伍还存在修身不严、党性不强，用权不严、执法不公，律己不严、为官不廉，谋事不实、成事不足，创业不实、执行不力，做人不实、担当不够等不良现象，影响了改革发展，影响了本地、本部门的形象，影响了党群干群关系。通过建立健全问责机制，引导广大党员干部把思想和行动统一到贯彻落实中央的一系列决策上来，投身到推进党风廉政建设的具体行动中来，有利于增强领导干部的责任意识，有利于促进干部勤政廉政，促进领导干部正确履职尽责，确保在干事创业中不出事、不惹事、不碍事，想干事、能干事、干成事，不断激发党员干部队伍的生机与活力。
二、目前党风廉政建设问责制面临的困难和问题
一是主体责任落实不到位。 一些领导干部认识上有误区，思想观念陈旧，总是片面认为党风廉政建设是纪委的工作，党委（党组）的主体责任也只是体现在纸上写一写、会上讲一讲、嘴上说一说，听听汇报、提提要求、签签文件，“四个亲自”落实不力，对一些苗头性、倾向性的问题“睁一只眼、闭一只眼”，特别对问责制顾虑重重，怕伤和气、怕担风险、怕丢“帽子”，碰到问题总是凭经验办事、靠“老黄历”吃饭，“穿着旧鞋走新路”。有的还认为纪委监督过多、查办案件过多，会影响本地、本部门的发展，影响本地、本部门的形象，对干部的教育、管理失之于松、失之于宽、失之于软，担当意识不强，干部出事了，不想担责、不愿担责，撇清问题、推开责任甚至阻挠问责，对执行问责制造成了很大的困难和阻力。
二是监督责任职能缺位错位。 一些地方纪委仍存在职能发散、聚焦不足、缺位越位等问题，特别是一些乡镇、部门的一把手，对“三转”工作认识不清、职责不明、重视不够，没有按要求让纪委书记、纪检组长的工作转到主责主业上来，依然让纪委书记、纪检组长承担了过多的中心工作，纪检工作变成“副业”，中心工作变成“主业”，“裁判员”变成“运动员”、“监督员”变成“指挥员”，职责定位不明确，职能缺位错位越位。同时，“三转”以后，少数纪检监察干部心怀顾虑，不想转、不愿转、不会转。有的担心从严监督执纪问责容易得罪人，甚至带有消极抵触情绪，工作避重就轻。一些地方纪委出于地方保护主义影响，存在不想追究、不愿追究、不敢追究、难以追究的现象，同时一些地方党委政府也不愿意让问责扩大化，问责机制面临较大压力和阻力。
三是 问责机制不够完善。 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责的情形、方式及适用、问责的程序等都做了具体的规定，具有很强的指导性和可操作性。但随着新形势、新任务的发展，特别是“两个责任”的规定，现今的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》在问责内容、形式上尚有不相适应的地方，各地也分别制定了各种细化规定，且规定参差不齐，大都没有建立起一套科学合理有效的党风廉政建设责任的问责机制，问责标准不明，问责的主客体、范围、步骤以及责任和处罚措施规定缺乏统一性和科学性，操作性不强。
四是责任追究弹性较大。 各地普遍存在地方保护主义，为了维护地方形象，即使干部出事，也往往大事化小、小事化了，在处理上失之于宽、失之于软。同时，由于责任标准不统一，存在着较大的自由裁量空间，问责范围宽窄不一，随意性较大，存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题，同一问题可能出现不同的责任。而各地采取的大都是过错追责原则，对不作为、管理不力等却没有规定惩罚机制，造成“做多错多、少做少错、不做不错”等不公平现象，不利于调动工作积极性和主动性。对领导干部管辖范围内的党风廉政建设方面发生重大问题的，没有明确划分直接责任和间接责任的标准，如决策失误、执行不力、用人不当、监管不严和行政不作为等，应该承担何种责任规定比较笼统和模糊，可担可不担，问责弹性较大。
五是责任主体职责不清。 部分党委（党组）、党委（党组）书记以及班子成员对各自落实责任制的具体职责不清，在党风廉政建设责任制的落实上存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象，有的只说不干，坐而论道，“只挂帅不出征”。尤其是在责任追究方面，对哪些情况下要追究责任、相应责任追究的执行主体是谁；在责任主体的认定上，第一责任人、直接责任人、具体责任人各自所负的责任应如何界定，界定的依据是什么；责任追究分为哪几种类型、各种类型对应何种情节和性质、所依据的党内政策法规等，权责不统一，主体、监督责任不明晰，对责任追究对象没有作出硬性规定，造成“追下不追上、追小不追大、追软不追硬、追漏不追全”等现象发生。
六是监督考评机制不规范。 各地虽然制定了党风廉政建设责任制检查考核办法，由于“两个责任”的落实情况难以体现，考评指标不够全面、准确，仍然存在考核指标难量化、考核方式欠科学、考核结果运用不充分等问题，过程性动态督查、党委部门联动督查相对较少，有些考评数据比较虚设、空洞，难以评出优劣，不能全面准确反映责任落实情况。加上平时监督检查不到位，检查考评不细致、深入，听听汇报、看看材料、民意测评等，同级评同级，“你好我好大家好”。对“两个责任”缺乏严格、科学的监督检查，落实措施乏力 ，没有形成经常性、长期性的监督机制，缺乏责任追究与保障机制，责任制落不到实处。同时，在考核结果的运用方面也存在责任制考核结果与部门单位评先评优和领导干部的奖惩、选拔任用脱钩，存在责任履不履、履行好不好都一个样的现象。
三、建立健全问责机制、推动“两个责任”落到实处的对策措施
（一）构筑“上下联动”责任体系，进一步打牢问责基础
一是“签字背书”，实行“三级联动”。 党风廉政建设任务点多面广、任务重与上级监督太远、同级监督太难的矛盾比较突出，特别是当前发生在群众身边、侵犯群众利益的涉农惠民职务犯罪日益增多。要采取科学化、精细化管理的方式，在乡镇设廉政工作组、在村派驻廉政工作站、村村健全村务监督委员会的形式，建立农村基层党风廉政三级工作平台。通过实行县委联乡、乡镇联村、廉政工作站和村务监督委员会联合的方式，着力构筑县、乡、村三级上下联动、点对点互动的立体监管体系。层层签订党风廉政建设责任书，建立三级主体责任清晰的明细表和坐标系，细化分解责任目标任务，明确职责内容和要求，同时建立党风廉政建设责任制工作报告和各级党委（党组）领导班子成员述职述廉制度，做到传递责任、传导压力，形成上下贯通、层层负责、逐级落实的完整链条，确保责任主体任务明确、履责有依、问责有据。
二是履行“两个责任”，建好“四条红线”。 构筑责任红线，履职述廉。 党委（党组）要加强对党风廉政建设和反腐败工作重大问题的集体研究、集体决策，做到集体领导“不放手”。党委书记履行第一责任，对党风廉政建设和反腐败工作亲自安排、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办，做到责任上肩“不甩手”。班子成员履行分管责任，落实“一岗双责”，将党风廉政建设融入到分管领域，做到分工明确“不缩手”。纪委（纪检组）集中精力抓好主责主业，依纪依法履行监督执纪问责职能，做到执纪监督“不松手”。 构筑监督红线，勤俭育廉。 充分发挥内部监督、社会监督、舆论监督作用。特别是重要节点，采取明查暗访、实地检查、举报电话、信息公开等形式，对落实“八项规定”、履行“两个责任”进行监督检查，并将督察情况及时通报。 构筑家庭红线，铭廉护廉。 推行家庭协助监督制度，引导党员干部家属参与监督管理，帮助党员干部树立正确的人生观、价值观、地位观、权力观，自觉抵制不廉洁行为和不健康的言行，树立积极向上的良好品德。 构筑高压红线，惩处助廉。 建立严格的制约制度，强化对容易产生腐败行为的关键环节、关键岗位和关键人员的监督。对有令不行、有禁不止、顶风违纪的，发现一起，坚决查处一起，以党纪党规助干部廉洁自律。
三是提高问责预警，强化“全员覆盖”。廉政教育全覆盖。 通过完善警示教育基地、制作警示教育专题片、专题廉政党课、旁听庭审等，进一步增强党员领导干部自警、自律意识，不断增强拒腐防变的能力。 预警防控全覆盖。 积极推进廉政风险预警防控机制建设，对照权力运行流程图，认真查找权力运行环节可能存在的腐败风险点，制定腐败风险防控措施，明确了腐败风险预警防范、信息收集、预警处置、监督及考核等各项程序及要求，从源头上防治腐败。 问责对象全覆盖。 着眼于管理无盲点、监督无遗漏、问责有保障，层级压实责任，问责对象要覆盖所有党员干部，不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，问责 无禁区、无特区、全覆盖、零容忍。
（二）健全“五项机制”，进一步筑牢问责根基
一是建立健全权力运行监控机制。 严格执行领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、经济责任审计和质询制等制度，切实加强对领导干部履行职责的监督。厘清权力清单，规范制约权力运行，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的制度体系，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。通过定期报告评议、督导检查，对落实“两个责任”进行跟进式管理，通过巡察监督、专项督查、社会监督、信访监督和日常监督，紧盯“不落实的事”、严查“不落实的人”，对不作为的严厉问责、乱作为的严肃惩治、慢作为的限期整改，以问责教育干部、监督干部。
二是建立健全责任制考核评价机制。 制定严密的党风廉政建设责任制监督考核办法和责任追究等考评机制，科学量化考核，对落实“两个责任”设置更严格的考评指标，修订完善检查考核的评价标准、指标体系，明确检查考核的对象、内容、方法、程序和标准，增强检查考核的针对性和实效性，将“软任务”变成“硬指标”。把考核结果作为对各级党委（党组）班子总体评价和对班子成员业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。对被问责单位的领导班子和主要负责人，取消其当年年度考核评优和评选各类先进的资格，主要负责人当年不得提拔重用。对连续两年受到问责的单位，对单位领导班子予以调整，对主要负责人予以调离、免职等组织处理。真正实现问责工作的常态化、制度化、规范化。
三是建立健全“一案双查”制度。 制定出台党政领导干部党风廉政建设问责办法，建立完善责任追究制度体系、工作程序和保障机制，对出现的每一个具体问题都要厘清责任清单，严格责任倒查。对发生重大腐败案件和严重违纪行为的地方、部门或单位，实行“一案双查”，既追究当事人的责任，也倒查追究相关领导的责任；既倒查追究党委的主体责任，也倒查追究纪委的监督责任，以严明的纪律促进领导干部责任意识进一步提高，做到“真兑现”、“硬挂钩”。
四是建立健全作风建设考评机制。 将工作效能、制度执行、纪律执行、政务服务、依法行政、会议纪律、联系群众等情况列入作风建设的考评内容，采取明查暗访、随机查访、模拟办事、电话查询、接受举报投诉等方式，按照有权必尽责、失责必追究的要求，对违反党的政治纪律和政治规矩、组织纪律，违反中央“八项规定”精神，“四风”问题突出、发生顶风违纪问题，出现区域性、系统性腐败案件，抓党风廉政建设不力，发生问题不报告、有案不查、压案不办的地方、部门和单位，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导责任。问责一个，警醒一片。要建立完善责任追究典型问题通报制度，通过问责，把责任落实下去，切实改进机关作风，提高工作效能，推动工作落实。
五是建立健全约谈提醒制度。 针对苗头性、倾向性问题或是网络舆情、社会舆论有反映，造成不良社会影响的，通过个别谈话、集体谈话等形式，各级党委（党组）书记对班子成员及下级领导班子成员，纪委书记对纪委班子成员、派驻纪检组长及下级纪委书记，班子其他成员对分管单位部门的主要负责人，分别就落实“两个责任”情况进行约谈提醒，提醒、警示、督促其认真履行相关责任，不断提高党风廉政建设的针对性和实效性。
（三）规范问责程序，进一步提高问责质量
一是明确问责范围、内容，严格问责不手软。 《关于实行党风廉政建设责任制的规定》对领导班子、领导干部违反或者未能正确履行党风廉政建设责任制规定的职责的七种情形作出了问责。没有问责，责任就落实不下去。中央对此三令五申，决不是言之不预、不教而诛。动员千遍，不如问责一次。做好责任界定，是开展党风廉政建设责任追究的关键环节，各级（党委）、政府要针对问责的七种情形，结合实际，再细化、再延伸、再扩展，坚持宽严适度，合理区分上级责任和下级责任、前任责任和现任责任、集体责任和个人责任、主要责任和次要责任、主观原因和客观原因，特别对落实“两个责任”，对哪种行为可以问责，制定得更为细致、详实的问责情形。通过科学合理明确责任追究情形，有效避免了责任追究的随意性，彰显了责任追究的政治、社会效果，做到罚当其过、合法合理，激发责任追究的正能量，做到严格标准不降格、严肃执纪不护短。
二是规范问责程序，提高问责约束力和震慑力。 进一步完善问责制，必须解决和规范谁来决定追究、由谁追究、追究什么以及如何追究等一系列问题，这样才能提高问责的约束力和威慑力。各级党委（党组）要结合实际情况，制定实施意见，对落实“两个责任”作出具体明确的规定。实行责任追究就是要一一对照这些规定，按照责任大小进行问责，主要看落实“两个责任”是否存在“失位”、“失教”、“失管”、“失察”、“失究”、“失误”等，要采取定性和定量相结合的方法，使问责范围具有普遍的适用性和较强的可操作性，做到实事求是、过责相当。要从规范问责程序入手，按照“提出—审核—立案—调查—决定—通知—执行”等七个运行环节，严格操作，并严格按照每个环节的操作程序组织开展责任追究，确保责任追究的质量。
三是明确问责方式。 《关于实行党风廉政建设责任制的规定》明确了领导班子和领导干部的问责方式，领导班子违反党风廉政建设责任制，情节较轻的，责令作出书面检查；情节较重的，给予通报批评；情节严重的，进行调整处理。领导干部违反党风廉政建设责任制，，情节较轻的，给予批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查；情节较重的，给予通报批评；情节严重的，给予党纪政纪处分，或者给予调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。为避免问责带来的副作用和消极影响，问责时要分清主观原因与客观原因、工作问题与个性问题、集体责任与个人责任、直接责任与间接责任、主要领导责任与重要领导责任，排除问责的随意性，保证问责的公正性。
四是严格实施责任追究。 党风廉政建设责任，应按照干部管理权限，由被追究人的上级机关进行追究。（1）对领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制，需要给予党纪政纪处分的，按党纪政纪有关条例、规定和程序，由纪检监察机关作出处理；需要追究刑事责任的，由纪检监察机关移交司法机关处理。（2）领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制，需给予诫勉谈话、调整班子、调离岗位、责令辞职、免职等处理的，由纪检监察机关会同组织人事部门提出处理意见，并报党委、政府研究决定后，按管理权限由组织人事部门负责实施。（3）领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制，需要给予口头批评、责令书面检查、通报批评的，由纪检监察机关或组织人事部门具体实施。
当前，在全面深化改革、推进依法治国的进程中，还有很多“盲区”“死角”待扫除，仍有一些“顽症”“痼疾”须治理，在发展的关键时刻，必须用足用好铁手腕、硬措施，加大曝光和问责力度。通过问责，促使各级领导干部提高责任意识，改进思想作风、工作作风、领导作风和生活作风，用问责提高执行力、用问责促进干部负责、用问责提升服务水平，推动党风廉政建设向纵深发展！使“三严三实”之花在科学发展的道路上越开越灿烂！
参考文献：
1.2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅 印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。
2.2010年12月15日，中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。
3．王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告。
4. 陈 党《构建有效的党风廉政建设责任追究机制》。
5.中共上海市卢湾区纪委黄启新《积极探索党风廉政建设问责制》。
6.海南省人大常委会办公厅宋 健《建立领导干部问责制若干问题研究》。
7. 吉安县纪委肖晓华 、 李金根《浅谈基层落实党风廉政建设“两个责任”存在的问题及对策》。