专家建议:建设法治政府不能没有行政程序法

　　北京大学宪法与行政法研究中心发布行政程序法(专家建议稿),该中心主任姜明安教授在接受专访时表示——

　　建设法治政府不能没有行政程序法

　　姜明安 

　　10月11日,北京大学宪法与行政法研究中心发布行政程序法(专家建议稿),参与研讨的行政法学者纷纷表示,推进行政程序立法是行政法学界的共同心愿。

　　本报记者专访了行政程序法(专家建议稿)课题组负责人、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授,请他谈谈行政程序法(专家建议稿)发布的目的、体系结构和创新特点。

　 　行政程序法是建设法治政府和廉洁政府的需要  

　　记者:从上世纪九十年代起,北京大学宪法与行政法研究中心就一直致力于中国行政程序立法的研究,试图推出一部统一的规范各级政府和政府部门行政行为的行政程序法典。为什么20年来初衷不改?

　　姜明安:行政程序法典对于我们这一代中国行政法学人有着巨大的魅力,已成为包括我在内中国行政法学人一直憧憬着的“梦”。我认为主要有以下三方面的缘由:

　　其一,行政程序法是依法行政、依法治国,建设法治政府、法治国家的必需。行政法的目的和功能是建设法治政府、法治国家。但没有行政程序法,很难建设好法治政府、法治国家。因为除了行政程序法,不可能有什么万应灵丹把行政权力关进制度的笼子里,防止行政权任性、恣意和滥用。没有行政程序法,很难更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权侵害。行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政相对人权益受到侵害以后再提供救济;行政处分、刑事处罚只能在公职人员任性、恣意和滥用权力,已给国家和个人利益造成损失之后予以追究。行政程序法则是事先、事中把权力控制住,使之不能任性、恣意和滥用,尽可能不让损害发生。法治政府、法治国家当然应该有行政复议、行政诉讼、行政赔偿,应该有行政处分和刑罚,但是法治政府、法治国家更应该有行政程序法。正是因为行政程序法典有这么多好处,绝大多数法治发达和法治较发达的国家、地区,对行政程序立法都选择了制定行政程序法典的模式。

　　其二,行政程序法是法治反腐,建设廉洁政府的必需。有效制约权力滥用,防止或最大限度减少腐败的药方主要包括三味药:一是教化反腐,二是惩治反腐,三是制度反腐。最有效、最解决问题的是制度反腐、法治反腐。正因为如此,我们一直主张制定行政程序法,加强反腐败的制度建设。

　　其三,行政程序法是推进国家治理现代化,实现善治良政的必需。公开、透明、公众参与、集体决策是现代国家治理与传统国家管理的重要区别。如何实现?这就必须通过行政程序法为之确立规则,创设平台,提供保障。行政程序法(专家建议稿)中所设计的电子政务制度、行政信息公开和行政活动公开制度、个人信息保护制度、行政调查与证据制度、说明理由与听取陈述申辩制度、听证制度等就是这样的规则、平台、保障。没有行政程序法确立的这些制度和这些制度创设的规则、平台、保障,国家治理现代化就只能停留在口号层面,而不可能实施、运作。

　　 专家建议稿扩大了适用范围  

　　记者:请您具体谈谈专家建议稿的体系、结构吧。

　　姜明安:好的。我们发布的行政程序法(专家建议稿)共8章224条,各章分别为总则、行政程序主体、重大行政决策与行政规范制定程序、行政程序基本制度、行政处理程序、行政机关特别行为程序、监督、责任与救济以及附则。

　　相较于许多地方行政程序立法的体系结构,本建议稿有两个大的区别:

　　一是单设了“行政程序基本制度”一章,将普遍适用于各种行政行为的一般程序制度进行统一设计,统一规定。在其他章节规定各种不同行政行为程序时,对这些共性的制度就不用再作重复规定,除非这些制度在特定行政行为程序中需要有特别的要求和规则。

　　二是各地方行政程序立法均设“行政执法”程序一章,建议稿中则以“行政处理”一章取代。这是考虑到“行政执法”的涵义在法律上难以作出严格的界定。人们使用“行政执法”,有时指整个行政行为,既包括行政检查、处罚、强制等具体行政行为,也包括行政审批、许可、行政给付、行政确认等具体行政行为,还包括制定行政规章和其他规范性文件等抽象行政行为,而有时仅指行政检查、处罚、强制之类具体行政行为,很不统一。为此,我们借鉴德国、日本和我国台湾地区行政程序法所使用的“行政处分”表述,仅改一字,以“行政处理”表述一般具体行政行为。之所以将“行政处分”改为“行政处理”,还因为我国“行政处分”已作为行政机关对公职人员违法违纪行为惩戒的专门术语,并且我国现行法律、法规对行政机关就行政相对人有关事项采取的具体措施多用“处理”一词表述。

　　记者:行政程序法只适用于行政机关吗?

　　姜明安:关于行政程序法的适用范围,本建议稿与各地方的行政程序立法文本的一个重要区别是:明确规定该法不仅适用于行政机关和法律、法规、规章授权的组织,而且有限地适用于具有一定社会公共职能的组织,如律协、足协、村民委员会、居民委员会、高等学校等。所谓“有限地适用”,是指并非将行政程序法的全部条文适用于这些组织,而仅对之适用行政程序法基本原则,并要求这些组织根据行政程序法基本原则制定本组织行使公共职能的具体规则。

　　本建议稿对行政程序法适用范围的这一扩大适应了国家管理向社会公共治理转化的要求,具有重大意义。具有一定社会公共职能的组织在行使社会公权力时,同样可能产生腐败、滥权,同样可能侵犯其组织成员,甚至其他公民、法人或其他组织的合法权益,因此,它们必须受最低限度的正当法律程序的约束,以防止它们恣意、任性。当然,它们并非行政机关,因此不能完全适用行政程序法,只要求它们适用行政程序法的基本原则和它们自己根据行政程序法基本原则制定的自治程序规则。

　　 专家建议稿有15个亮点  

　　记者:与我国各地方的行政程序立法文本,以及国外的行政程序法相比较,这次发布的行政程序法(专家建议稿)有哪些亮点?

　　姜明安:共有15个亮点:一是对行政决策程序作出专门规定。二是在行政公开制度中规定会议公开制度。三是在行政机关权责法定原则的基础上规定权责清单制度。四是通过规定政府部门信息共享解决行政运作中“证明我妈是我妈”等折腾行政相对人的问题。五是通过设计一系列程序规则,第一次以立法形式明确创设个人信息保护制度。六是授予并规范行政机关的秘密调查权。七是特别强调行政机关实施行政行为遵守正当法律程序的义务。八是对“红头文件”的制定、修改、废止和审查予以详细和严格规范。九是对行政裁量基准的制定要求、程序和效力作出统一规定。十是明确了行政行为无效的条件和后果。十一是对具有明显重大违法情形的行政指导规定了救济措施。十二是明确了内部行政规范的效力和“红线”。十三是严格规范行政规划的制定程序。十四是规定了行政程序违法的监督、责任与救济。十五是明确了行政程序法典和行政程序其他单行法的关系。

　　记者:能否择其一二介绍一下?姜明安:例如,前一阵新闻媒体报道“证明我妈是我妈”等事件引人关注。为了解决行政机关在行政相对人申请办理各种事务时要求行政相对人提供各种材料过多,给行政相对人增添很多不必要的烦扰和不便的问题,本建议稿在“电子政务”一节中专门规定:“行政机关依法收集、制作、保存的信息应该与其他行政机关共享。在行政程序中,行政机关需要取得行政相对人的有关信息,凡是能通过互联互通和信息共享渠道从其他行政机关获取的,应直接通过网络联通渠道取得,不得要求行政相对人去其他行政机关申请取得相应信息后提交。非有法定事由,任何行政机关不得拒绝其他行政机关提出的信息共享要求”;“行政机关应当加强政府门户网站建设,整合电子政务网络平台,保证用户在办理一项行政事务中,通过一个平台即可获得该事项所需要的所有政府信息与服务”。