杨和荣：关于强化数据管理推进国家治理体系和治理能力现代化建设的建议

全国人大代表  杨和荣

2015 年3月9日

推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会全面深化改革的总目标，是实现党和国家长治久安的重大决策部署。科学决策是国家治理能力的核心，要做到科学决策，必须以数据为基础和支撑。最近，李克强总理指出：“不管是推进政府的简政放权，放管结合，还是推进新型工业化、城镇化、农业现代化，都要依靠大数据 ”。但目前我国在数据收集、整理、加工、传递、应用等方面还存在许多问题和差距，迫切需要强化数据管理，以推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、推进国家治理体系和治理能力现代化迫切需要以数据为基础和保障

马克思唯物辩证法告诉我们，事物发展变化总是从量变开始，量变是质变的前提和必要准备，质变是量变的必然结果。只有掌握事物量变的发展过程，才能把握事物发展变化的本质和规律。国家治理体系就是管理国家的制度体系，包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理和党的建设六大体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，是中国特色社会主义制度体系的集中体现。而国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，是国家治理体系在实践中的绩效彰显，是检验国家治理体系是否科学、合理的重要杠杆。推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，涵盖领域庞大，结构复杂，要把握好治理体系发展变化的本质和规律，就必须了解和掌握各个体系发展变化的全过程，而量变过程实质上是通过数据的形式来表现。借助数据能够帮助我们认识和把握推进国家治理体系和治理能力现代化进程之规律，从而作出科学的判断，提出有效的治理办法，实现治理现代化的目标。

然而，我们在数据管理推进国家治理体系和治理能力现代化中还存在许多问题和差距，突出表现在：

（一） 缺乏科学的数据体系和大数据 标准。 一方面， 缺乏生产数据的核心技术。目前，各类数据散存在各级各部门甚至民间当中，而大数据又广泛存在于互联网之上。我们缺乏高端的搜集工具和关联软件，有时面对波涛汹涌的数海缩手无策。 另一方面， 缺乏科学的数据体系。目前的官方数据就是来源于政府统计，但政府统计数据也存在不全面、不系统、不完整等问题，况且在政府统计数据之外，存在海量的大数据，治国理政缺乏必要的数据体系。 第三， 缺乏大数据标准体系。从国家层面上看，我们缺乏数据基础标准、处理标准、安全标准、质量标准、产品和平台标准及应用和服务标准等大数据标准体系。 第四， 数据不能共享。不同系统、不同领域、不同部门之间的数据如同一个个信息孤岛，难以整合，不兼容不共享，难以发挥数据应有的作用。

（二）对许多重大决策部署实施缺乏监测报告制度。 改革开放以来，我国在国家治理体系和治理能力建设方面虽然取得了重大进步，但“数据治国”还没有得到很好的发挥，与现代化水平还有较大的差距。我们对许多重大决策部署的分析研究，往往定性分析的多，量化分析的少，缺乏监测报告制度，有时还“空对空”，缺乏量化标准，缺少评价体系。由于缺乏依靠数字管理的习惯，科学决策能力水平还不是很高，一些地方、一些领导干部工作心中无”数“，陷入盲从和武断，“事前拍脑袋决策、事中拍胸脯保证、出事后拍屁股走人”，“长官意志”、“差不多先生”等等造成的决策失误，给党、国家和人民造成重大损失的事例不胜枚举。

（三）政府数据的生产基础和技术相对薄弱。 政府统计是国家经济社会信息来源的主渠道。李克强总理强调，政府统计是经济社会信息体系的重要组成部分，是掌握国情国力、服务决策管理的基础性工作。随着我国经济社会的发展和互联网大数据时代的开启，各级各界对统计数据提出了新的更高要求。改革纵深推进，各种深层次问题和新矛盾相互交织叠加，迫切需要统计数据支撑；建设“五位一体”总布局，迫切需要统计数据建立与之相适应的综合评价考核体系；大数据时代迫切需要各级各部门提供到位的、高质量的数据信息服务。然而，我国统计基层基础仍较薄弱，基层统计力量与不断加重的统计任务的矛盾较为突出，基层统计数据收集手段落后与现代化数据处理要求不相适应；同时，统计调查对象配合程度低，一些干扰数据的行为等加大了数据采集的难度。统计基层基础薄弱问题，严重影响了源头数据质量的提高，影响了政府统计公信力，给国家治理和科学决策带来隐患。

（四）数据管理水平与发达国家相比存在较大差距。 我国是典型的人口大国、互联网大国和手机使用大国，庞大的国民在生产生活以及工作学习中产生了大量的数据。但我国并非数据大国和数据强国，每年新增的数据量不及美国的1?10。2010年，我国有关部门开始应用物联网技术，但比美国晚了48年；美联邦政府拥有2094所数据中心，专门负责数据存储和维护工作。我国缺乏的不是可供收集的数据，而是收集数据的意识，许多数据不系统、更不具连续性，缺乏长期积累，许多数据仍然躺在资料室、文件柜中，束之高阁，浪费严重，有时比较难从历史数据对比中寻找各种事物发展变化规律。各种现代化水平的高低一般都表现为一定的数量，但与发达国家相比，我们往往缺乏的就是量化标准，在许多领域、许多行业，有些依然是原始的手工操作，现代化程度还比较低。近年来，我国云计算快速发展，但在服务种类、服务水平、服务保障等方面与国际领先企业相比，还存在较大差距。凡此种种，数据管理水平低下难以适应国家治理能力现代化的新要求。

二、几点建议

当今时代，是高度的数据化时代；数据管理已经成为众多国家的发展战略；大数据观念和技术应用已开始逐渐渗透到国家治理的各个层面，对国家治理理念、治理制度和治理能力等必将产生极其深远的影响。大数据时代给我们治国理政带来了新机遇、新挑战，为充分发挥数据管理在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要作用，提出如下几点建议 。

（一）尽快将数据管理提升为国家战略，加强顶层设计

目前，一些发达国家已经把数据管理，尤其是将大数据上升为国家战略。相比之下，我国大数据应用于国家治理能力建设起步较晚，少数省市或一些部门在大数据发展规划和应用上取得初步成效。建议国家将大数据上升为国家战略，加强顶层设计，制定专门的大数据发展规划，分类建立涵盖“五位一体”及党的建设等各大领域各个方面的大数据中心，打破部门、行业壁垒与条块分割，消除信息孤岛问题，实现治党治国治军数据资源的整合，增强党和政府对大数据的统筹能力；制定和完善相关的法律法规，为大数据应用提供法制保障，为大数据时代国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。

（二）制定国家治理体系和治理能力现代化的标准

国家治理体系和治理能力，是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。而现代化是一个极为广泛的概念，衡量国家治理体系和治理能力是否现代化，迫切需要有一个标准。为准确把握推进国家治理体系和治理能力现代化进程，建议国家有关部门组织研究制定国家治理体系和治理能力现代化的标准。现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。对于现代化水平，不同的国家可能有不同的标准，我们制定的现代化标准，要参照先进的国际化标准；不同的制度体系同样有不同的标准，我们要实事求是、科学合理制定。国家治理体系和治理能力现代化标准，应当考虑速度或程度以及能力或水平问题，比如说公共权力运行的制度化和规范化程度、民主化程度、法治化程度、效率效果等等。总之，能量化的尽可能量化，不好量化的，也要注意把握定量与定性相结合来界定。

（三）建立国家治理体系和治理能力现代化的监测报告制度

有了国家治理体系和治理能力现代化标准，其现代化进程如何，建设过程中有什么困难和问题？用数据来说话，为决策服务。建议国家有关主管部门，依据国家治理体系和治理能力现代化的标准，依托大数据标准体系，研究建立一系列科学的、可量化的国家治理体系和治理能力现代化监测指标体系及其监测报告制度，明确相关部门的职责任务，督促有关部门及时准确收集国家治理体系和治理能力现代化实施监测数据信息，把国家治理体系和治理能力现代化实施情况，用数据等形式表达出来, 加强调查研究和数据分析，及时作出监测评价及预警预测，提出相应的对策建议，定期向国家报告监测情况，为科学衡量国家治理体系和治理能力现代化进程提供决策依据，确保国家治理体系和治理能力现代化顺利推向前进。

（四）尽快研究出台大数据标准，为国家采数提供服务

没有规矩，不成方圆；没有标准，就会杂乱无章。大数据多属自动化生成、来自众多的数据源、包含大量的非结构化数型，对数据处理技术的要求也比较高。而现有大数据的各种标准，不仅千差万别，而且很难实现数据共享。建议国家信息、质监、科技、统计等主管部门，组织力量，尽快对大数据的类型及分类进行研究，制定统一的大数据分类标准，建立面向不同类型、涵盖各个领域、不断动态更新的大数据建设标准，为实现各级各类信息系统的网络互连、信息互通、资源共享奠定数据基础。并在已有的政府统计、部门统计标准的基础上，结合各部门行政记录、各行业商业记录以及互联网（包括搜索引擎）数据等，进一步规范政府统计、部门统计标准；加强互联网信息管理，对大数据的采集、处理、存储、分析、传播及应用等作出明确的国家规范，为实现国家治理能力现代化提供可靠、适用的数据信息。

（五）加快培养数据管理人才，为 推进国家治理能力现代化 提供智力支撑

我国数据资源非常丰富，但缺乏相应的数据获取、整合、应用等尖端技术和专业管理人才。为此，建议国家人事、教育、科技等部门以加快推进国家治理能力现代化为目的，以适应大数据时代需要和强化数据管理为抓手，研究提出加快培养数据管理人才规划。一方面，面向未来，在高等院校中设置相关专业，着手培养未来高级数据管理人才；另一方面，面向现实，国家不惜花巨资，按照类似八十年代国家开展的“863计划”模式，加大对各个领域各个制度体系中现有数据管理人员的培养，重点培养一批掌握大数据软硬件关键技术高端人才；同时，还要面向世界，不拘一格引进数据管理复合型人才，注重专业技术人才储备，以适应大数据时代和推动国家治理能力现代化的需要。