基于法治思维、法治方式看检察机关与纪检监察部门的协调与配合

05.12.2014 13:18

本文来源: 检察

全区检察理论研究2013年会参评成果

构建紧密的反腐协作机制

——基于法治思维、法治方式看检察机关与纪检监察部门的协调与配合

内容摘要：运用法治思维和法治方式推动检察机关与纪检监察部门的协调与配合，建立常态化的协作机制意义深远。鉴于实践中两个部门的协调与配合还不到位，与经济社会发展的要求不相称，因此，应从法治思维和法治方式角度，探讨建立协作机制的路径，进而推动反腐斗争的深入开展。

关键词：法治思维法治方式纪检监察检察机关协作机制

党的十八大强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。今后，法治将是治国理政的基本方式。修改后的刑事诉讼法，把长期以来检察机关与纪检监察部门在反腐败斗争中存在的一些证据转化问题，给出了明确的规定，这是法治思维、方式在立法上的具体体现，充分表达了检察机关与纪检监察部门在反腐斗争中构建协作机制的紧迫感和重要性。因此，基于法治思维、方式研究分析检察机关与纪检监察部门建立协作机制的重要性，剖析两部门在协调与配合中存在的问题及成因，进而探讨解决问题的路径，具有重要的现实意义。

一、检察机关与纪检监察部门建立协作机制的重要意义

孟建柱同志指出，要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败法律制度建设，让法律制度刚性运行。[①]作为我国反腐败的重要力量，检察机关和纪检监察部门的协调配合至关重要，就法治思维和法治方式的视角，在两个反腐败部门构建协作机制，其价值日益凸显。

（一）有利于反腐败斗争的深入开展，促进经济社会的健康运行

法治是人类文明的成果，用法治思维和方式推进反腐工作是法治的目标之一。“我国反腐机制在体制上架构了纪检监察机关与检察机关分工负责、相互配合的权力衔接体系，促使其办案机制在深层结构、资源、汲取与价值取向等方面的联系日趋紧密。”[②]这就是说，从法的普适性看，反腐斗争必然依赖这两个部门的紧密协调与配合，进而形成全社会反腐气候。

的确，检察机关反贪部门是法定的查办职务犯罪案件侦查主体，具有独立的案件侦查权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，但毕竟在案源、证据收集和协调方面还存在短板，因而在拓展办案空间上，还依靠行政执法机关的配合，这一局面在短期内很难改变。所谓的行政执法，“是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使的职权，依照法定程序，将法律、法规和规章制度直接应用于个人或组织，使国家行政管理得以实现的活动。”[③]纪检监察作为政府的执法部门，其在执法过程中，所收集的证据材料，依据修改后的刑事诉讼法第五十二条第二款规定，可以作为证据使用。因此，检察机关与纪检监察部门建立协作机制，实际上把两个部门紧密地联合在一起，有利于反腐斗争的深入开展。

（二）有利于促进公平正义，化解社会矛盾

公平正义是社会主义法治理念的重要组成部分，只有树立公平正义理念，让公平正义理念渗透到执法办案的每一个过程，成为人民群众看得见、摸得着的结果，法治思维并由此产生的法治方式才能成为惠及人民群众的伟大实践。检察机关和纪检监察部门的协调与配合，在一定程度上彰显公平正义的强大力量，使守法的人不受侵害，使犯罪公子得到应有的惩罚。在检察机关与纪检监察的协调与配合中，所形成的协作机制，把程序正义作为协作的主题，贯穿整个协作过程。事实上，程序正义是两个部门协调与配合的一个具体体现，“程序正义的一个突出功能就是对权力可能被滥用有较强的预防和制约作用，这一功能应当在执法实践中得到更加充分的发挥。”[④]

值得关注的是，检察机关与纪检监察的协调与配合过程，实际上也是化解社会矛盾的过程，因为在办案过程中，可能会使许多不可预知的矛盾积淀，这些矛盾的解决不能走过去人治的老路，而是通过法治思维和方式，通过建立协作机制，把可能产生矛盾的因素都化解在萌芽状态，从而保住一方平安，维护社会和谐稳定。

（三）有利于权力监督制约，防止冤案错案的发生

法治是解决权力滥用的最佳途径。相比于检察机关，纪检监察部门更具有权力上的强势，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[⑤]因而在执法过程中，难免存在许多问题与不足。鉴于司法实践中出现的问题，一些专家呼吁“余祥林、赵作海等惊世冤案都要求司法独立于政党，法院只有站在中立的角度，公正地办案，方能增强公众对司法的信任，树立司法权威。”[⑥]中立，要求办案客观公正，强调证据的客观性、相关性和合法性，排除非法证据。执法办案过程中，既相互配合，又相互监督。建立检察机关与纪检监察协作机制，实际上从另一个角度对双方权力的制约，避免冤案错案的发生。这个过程，是检察机关运用法治思维以及由此产生的法治方式对案件进行判断和处理，充分体现了两个部门的协调与配合的特点。

（四）有利于节省执法成本，提高工作效率

法治所追求的目标是多维的，强调程序正义并非一味要求走冗长的诉讼之路，诉累是司法实践中的一块心病，是需要克服的困难和问题。司法实践中，有时为了一个并非必要的证据，控辩双方争论得难分难解，官司一打再打，使得诉讼期限一再延长，甚至使当事人钱财两空。在检察机关与纪检监察部门的协调与配合中，证据的转化问题最为关键，事实上，“纪检监察部门虽然不具体举证的主体条件，但并不意味其在案件办理过程中所获取的证据必然无效，纪检监察部门虽不能作为收集证据的主体，但完全可以像普通公民一样成为证据的提供者，纪检监察部门可以将其在处理违法违纪案件过程中所获取的一些证据材料、物证等移交给检察机关，”[⑦]当然，对于一些言词证据还需要检察机关的进一步转化。由于两个部门之间建立了密切的协作机制，因此，可以节省许多司法成本，使司法效率成倍增长。当然，言词证据主要是口供问题，“口供的中心地位不能被排除，”[⑧]但是，纪检监察部门收集的口供是不能作为证据直接采信，因此，检察机关侦查部门只能在纪检监察部门口供的基础上进一步转化，才能作为呈堂证供。如果纪检监察部门积极配合，检察机关侦查部门就可能避免走不必要的弯路，从而提高诉讼效率。

二、检察机关与纪检监察部门建立协作机制的存在问题

毫无疑问，法治思维以及由此产生的方式强调检察机关与纪检监察部门的协调与配合的重要性，但是，由于种种原因，在构建协作机制的过程中，难免存在这样那样的问题，这些问题的产生，极大损害了司法公信力，不利于司法体制的改革和发展。

（一）立法上存在缺陷，缺乏具体的可操作办法

显然，现行的立法对于建立检察机关与纪检监察协作机制的规定过于原则，可操作性不强。修改后的刑事诉讼法第五十二条第二款规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这里的“等”，是否包含证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解等，修改后的刑事诉讼法并不明确，人民检察院刑事诉讼法诉讼规则（试行）也不明确，这就使得协作机制的实施难度增大，同时，在纪检监察部门向检察机关或者检察机关向纪检监察部门移送的材料当中，一些证据材料，比如赃款赃物是否随案移送，修改后刑事诉讼法并不明确，这种立法上的缺陷，使检察机关与纪检监察部门的协调配合缺乏必要的法律支撑。同时，在立法不明确的情况下，一些地方由于经费不足以及办案与效益挂钩等需要，在移送案卷的同时，对赃款部分并不随案移送，这有悖立法初衷，给协作机制的落实投下阴影。

（二）司法资源浪费，证据转化难度大

检察机关与纪检监察的协调与配合，在一定程度上提高了诉讼效率，但是，由于法律层面的相互牵制，使得证据的转化并不顺畅。“在人证和物证两大分野中，人证是能够使用言词自我表达证据信息的证据，物证则是自己不会讲话，而必须经由法定主体依法收集、固定、保全、检验、阐释才能形成证据信息的证据。”[⑨]在纪检监察办案过程中，“双规”是办案的主要形式之一，但这种办案方式，目前只能从相关部门的规范性文件中得到体现，在立法层面并未纳入，但是，通过“双规”纪检监察部门从当事人获取人证和物证，并且从人证和物证中得到有罪证据，依据修改后的刑事诉讼法，对纪检监察部门所收集的证据材料，可以在刑事诉讼中作为证据使用，如上所述，对诸如言词证据是否可以直接采用，法律并不明确。实践中，“由于监察机关在调整案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据需要由检察机关进行证据转化，不仅造成重复劳动，浪费国家行政资源，有时还造成定案上的不利后果。”[⑩]

（三）协调与配合力度不大，双方认识不统一

虽然检察机关与纪检监察部门都处于反腐第一线，但双方的工作侧重点并不相同，纪检监察的工作范围更宽，查处的案件范围更广，只要是党员干部违法违纪行为都可以查处，而检察机关查办范围只限定在国家工作人员违法犯罪案件上，这是由检察制度的特殊性决定的，因为“检察制度作为公平正义实现手段的领域是有一定范围的，只限于司法正义领域。”[11]所以，如果把检察机关与纪检监察部门的职能定位混为一谈，是不足取的，因此，实践中协调与配合也有个度，超过或者越过这个度，就可能犯错误。但是，不能因为有个界限分工，而否定协作机制的作用、人为地把检察机关与纪检监察办案割裂开来，实践中，出于部门利益，一些纪检监察部门认为纪检监察部门办案是为了防止党员干部违法乱纪，主要是保护同志，因此，应当移送检察机关查办的案件，不移送，甚至压案不办。一些检察机关对纪检监察部门办案颇有微词，认为纪检监察部门办案所依据的主要是政策层面，因此，对纪检监察部门所收集的证据并不重视，事实上，“在法治社会中，政策和法律既有联系，又相互区别，它们并不是绝对对立的，而是在各自差异基础上的和谐统一。”[12]执法实践中的认识不统一，对构建协作机制造成了不良影响，不利于案件的查办。

（四）制约和监督机制缺失，信息共享平台不健全

相互配合，相互制约是检察机关与纪检监察协调与配合的一个基本要求，这个要求主要以案件移送和联席会议等形式来体现。但是，在制约和监督机制缺失的情况下，检察机关与纪检监察部门建立协作机制并没有法律上的依据，在一些特殊情况下，检察机关之所以接受纪检监察部门的案件移送方式，很大程度上出自于对政治原则的遵从。而“对政治原则的服从和对法律原则的遵守具有同等重要的地位，在法律没有规定的情况下，政治原则通常可成为司法人员处理纠纷的依据。”[13]事实上，纪检监察部门或者检察机关向对方移送案件的手续并不规范，随意性大，有些案件结案后移送期限太长，甚至超出了案件侦查法定期限，给证据的收集、固定和认定造成了被动，影响了案件质量。同时，虽然检察机关设置有案件管理中心，对案件进行统一的管理，但由于行政上不隶属于纪检监察管辖，因而在业务上并没有直接的联系和沟通，因而在案件移送上相互推诿或者消极移送的问题难免。在信息资源共享方面，由于检察机关与纪检监察部门属于不同的机关，双方的资料库并没有联网，因而资源共享平台还处于探索阶段，出于保密，双方在提供案件线索、证据收集和案件定性等方面还有所保留。由于存在隶属方面的问题，检察机关与纪检监察在案件查办过程中的相互制约和相互监督做得不够，因此，协作机制的功能还没有得到充分地发挥。

三、检察机关与纪检监察部门建立协作机制的路径选择

应该说，检察机关与纪检监察部门建立协作机制，在政策上并无障碍，事实上，这项机制已运作多年，问题在于落实上还没有注入法治思维以及由此产生的法治方式，随意性太大。因此，在建立协作机制上，应当“广泛树立法律权威，弘扬法治精神，培育法治理念，增强法治意识，让更多的人接受法治的思想，自觉运用法治思维和法治方式履职办事”[14]通过建立健全联席会议制度，规范移送机制，健全查办协同制度，建立预防职务犯罪联系网络等下功夫，自觉运用法治思维和法治方式，建立密切的协作机制，才能解决协调与配合过程中引发的各种问题。

（一）建立和健全联席会议制度，密切协调与配合

强有力的组织机构是建立牢固的协作机制的关键。强调检察机关与纪检监察部门的协调和配合，必须用法治思维、法治方式来强化落实，形成制度化、常态化，联席会议制度是实现这一目标的好方式之一。在实施联席会议制度的过程中，会议主持人的选择至关重要。因为，检察机关与纪检监察部门并不存在领导与被领导的上下级关系，因此，如果主办方是检察机关或者纪检监察部门，那么就可能产生主次排序问题，这些排序会影响工作情绪并渗透到贯彻落实当中。要解决这一问题，就必须找到双方的共同上级，或者双方认可的部门作为会议主持人。而检察机关和纪检监察部门都是党领导下的法人团体，所以，由党委牵头主持联席会议有法律上的依据。一般认为，由党委第一把手任联席会议主席最为合适，下设办公室，办公室主任由政法委书记担任，成员从检察机关和纪检监察抽调相关人员组成，负责办公室的具体工作。联席会议属于非常设机构，定期或不定期开展工作。

为了确保联席会议工作顺利开展，建议完善会议联席会议讨论案件登记制度、联席会议议事规则、联席会议秘书处工作管理办法，以及联席会议例会制度等一系列规范化建设制度，进一步约束不规范操作行为，使联席联席会议工作更具有严肃性和权威性，同时，严格审查会议程序。对提交联席会议讨论的案件，报送的审查材料由联席会议秘书负责初步审查，主要进行实体审查和程序审查。在实体审查方面，主要审查运用法律依据是否正确得当，案件定性是否准确，程序审查方面主要审查案件在各环节采用法律措施是否恰当，是否符合法律规定，案件审批程序是否合法，是否属于受案范围和提请上会案件范围，是否经过部门负责人同意和是否经过相关部门主要领导讨论，各部门对提交的材料保密程度如何，语言文字是否通顺，格式是否规范等。对上述审查发现有问题的案件材料，可以纠正的告知相关部门及时纠正，不合法或不合理的一律退回办案部门重新复核，或补充相关材料。

（二）规范案件移送制度，完善反腐信息共享

结合修改后的刑事诉讼法和人民检察院诉讼规则（试行），对于纪检监察部门移送的案件材料，应当由检察机关的案件管理部门统一受理，并在七日内进行审查，审查的内容包括：案件是否属于本院管辖；案卷材料是否齐全、规范、符合有关规定的要求；作为证据使用的实物是否随案移送，移送的实物与物品清单是否相符；犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施的情况。[15]如果在审查过程中，发现不符合受理条件的，应当将案卷退回并说明情况，纪检监察可以在补充完善相关材料后再移送检察机关。在这方面，纪检监察部门在办案过程中，应结合修改后刑事诉讼法，在案件初查、立案侦查以及相关的证据收集、固定符合修改后刑事诉讼法的要求，案件符合移送检察机关条件的，应当在结案后一个月最迟不越过一个半月向检察机关移送。同样的，如果检察机关在办理职务犯罪案件过程中，认为案件可以移送纪检监察部门的，应当按照法定程序在案件终结时及时移送。

建立和健全案件资源库，建立案件备查制度，对于纪检监察部门和检察机关受理报案、立案、不立案、破案、撤案以及不批捕、不起诉、行政处罚等记录和卷宗材料均需在受理或作出决定后一个月时间最迟不越过一个半月内向纪检监察或者检察机关移送备案，由纪检监察或者检察机关进行审查，同时，原则上双方有权调取对方的案件统计报表，案件登记表等，以加强协调与配合工作。审查结束后，要及时通报，并向联席会议办公室汇报工作进展情况，争取党委的支持和帮助。

（三）建立健全协同查办制度，提高案件质量和执法水平

检察机关与纪检监察部门的协调与配合，并不意味着一切按某个部门或者某个领导的旨意对案件进行处理，相反的，在查办案件过程中通过相互制约和相互监督，提高案件质量，这其实也是协机制的一项内容。在纪检监察部门移送的职务犯罪案件由案件管理中心初步审查后，案件管理中心经过程序性审查，认为具备受理条件的，应当及时登记并移送侦查监督部门审查。对于职务犯罪案件中被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在十四日以内作出决定；对不需要逮捕的，应当立即释放；对需要继续侦查，并且符合取保候审、监视居住条件的，则采用取保候审或者监视居住措施。必须注意的是侦查监督部门审查案件，不另行侦查。纪检监察移送的职务犯罪案件，审查逮捕可以讯问犯罪嫌疑人，听取律师意见，讯问过程中进行全程录音或者录像，保持完整性，发现应当排除的证据，应当依法予以排除。在审查纪检监察部门移送的职务犯罪案件，经审查认为符合逮捕条件的，下级人民检察院侦查部门应当制作报请逮捕书，报检察长或者检察委员会批准后，连同案卷材料、讯问犯罪嫌疑人录音、录像一并报上一级人民检察院审查，防止错捕漏捕。

对于纪检监察部门移达的职务犯罪案件，进入审查起诉环节，发现移送起诉的案件犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形的，可以进行补充侦查。这一阶段收集的证据和初查阶段是不同的，“初查一般采用非强制性的普通调查了解，所获得的证据材料是作为立案或不立案的根据；而侦查往往采用法定强制性的手段进行，所获得的证据材料是作为定罪或不定罪的根据。”[16]因此，检察机关在必要时，可以介入侦查，引导取证，以提高案件质量。补充侦查以两次为限，司法实践中，需要补充侦查主要有以下方式进行，一是退回侦查机关补充侦查，二是自行侦查。但对于纪检监察部门移达的案件，实践中补充侦查质量并不高，因此，在纪检监察部门侦查阶段，两个部门的协调与配合尤其重要。检察机关对于两次补充侦查的案件，不符合起诉条件的，不得退回纪检监察部门，应当作不起诉来处理。

（四）建立预防职务犯罪协作机制，筑牢反腐防火墙

作为反腐工作的重要环节，预防职务犯罪是检察机关和纪检监察部门的义不容辞的责任。党的十八大明确指出，要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。因为，“惩治和预防预防腐败体系是教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等要素根据其内部联系组合而成的整体，其本身就是一个系统”，[17]而且，“检察业务的目的和价值都是为了防范犯罪，只不过环节不同而已”，[18]所以，从法治思维、法治方式看，检察机关与纪检监察部门除了查办案件方面的协调与配合外，还应当从预防职务犯罪方面建立协作机制。

规范预防建议行为，增强预防建议的权威性。纪检监察部门与检察机关组成联合调查组以案发单位职务犯罪案件为切入点，深入案发单位开展调查研究，在全面了解情况的前提下，对取得的材料进行汇总整理，深入剖析存在问题的成因，找出解决问题的途径和办法，提出有针对性的建议和对策。同时，要加强事后监督，确保预防建议落实到位。针对落实不到位的问题，要定期或不定期组成联合调查组，深入案发单位，坚持办案回访制度，及时了解和掌握预防建议的落实情况，并将相关情况向领导汇报。对不认真落实或落实不力的部门和单位，责成相关责任人员限时整改，并说明原因。

开展预防咨询活动，督促案发单位查缺补漏。联合调查组深入农村、社区、学校、机关、企业开展预防职务犯罪咨询活动，通过深入群众加强预防咨询，加强群众对惠农补助和有关涉农补偿补贴资金监管以及重大建设项目的咨询，听取群众的合理化建议，强化职务犯罪预警和防范，全程掌握某个职务犯罪的最新动态，把做好群众法律咨询工作贯穿于预防职务犯罪的全过程。积极落实预防职务犯罪公开工作，切实保障人民群众对惠农补助和有关涉农补偿补贴资金的知情权、参与权、监督权。积极配合法制宣传日、反渎职侵权宣传月、检察长接待日等工作，开展预防咨询活动。必须“从提高群众法律认知出发，采取公开听证、联合释法、心理疏导等方式，”[19]提高预防职务犯罪效果。帮助相关部门和单位建立健全财务管理，落实财务管理的督促检查，加强离任审计制度，实行财务公开，增加办事透明度。督促相关部门领导签定犯罪预防责任书，努力实现预防职务犯罪目标量化，责任到人，防患于未然，使预防犯罪机制所形成的规章制度落到实处。

[①] 孟建柱：《努力建设一支忠诚可靠、执法为民、务实进取、公正廉洁的高素质检察队伍》，载《长安》2013年5月第5期

[②] 邹绯箭郭华：《纪检监察机关与检察机关办案证据衔接及拓展—基于司法解释相关规定的展开》，载《中国刑事法杂志》2013年第1期

[③] 宋英辉主编，《中华人民共和国刑事诉讼法精解》，中国政法大学出版社，2012年3月第一版第36页

[④] 吴健雄：《检察工作科学发展机理研究》，中国检察出版社，2009年6月第1版第70页

[⑤] （法）孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1961年版，每154页

[⑥] 俞伟飞：《司法权威的缺失与理性树立》，载《法制与社会》2013年5月第5期

[⑦] 李晓明韩海军：《反腐败全力的形成：资源整合与优势互补》，载《学习论坛》2012年3月第3期

[⑧] 牟军：《口供中心主义之辩》，载《河北法学》2005年12月第12期

[⑨] 徐静村：《刑事证据：割裂与还原》，载《人民检察》2005年2月第3期

[⑩] 彭阳春：《纪检监察机关贯彻修改后的刑事诉讼法需注意的几个问题》，载《中国监察》2012年第24期

[11] 樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社，2009年11月第1版第31页

[12] 吴占英：《政治权威与法律权威和谐论》，载《社会主义研究》2007年第4期