“有权任性”的红头文件有“法”管了

　　新华网北京４月２９日新媒体专电（记者熊琳）最高人民法院日前召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《解释》）。其中，法院可在判决书中阐明规范性文件的合法性等规定，引发舆论高度关注。近年来，我国多地陆续出现奇葩“红头文件”，法院可以认定红头文件是否合法意味着什么？老百姓的生活因此会得到哪些改变？这项法律规定在实践中还需要迈过几道坎？记者对此进行采访。

　　 红头文件是否合法？法院可一并审查

　　４月２７日，在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》即将正式实施的前夕，最高人民法院发布关于行政诉讼法若干问题的解释。《解释》明确：“规范性文件不合法，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效判决的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”

　　“这意味着行政机关在指定、下发红头文件时，将不可以再任性而为，否则在诉讼中可能会被法院认定为违法。”中国人民大学政府管理与改革研究中心主任吴鹏表示，“红头文件”是规范性文件的俗称。多年以来，行政诉讼法只受理针对具体行政行为的诉讼，对抽象行政行为并不受理。因此，新修订的行政诉讼法及其解释的规定，明确对规范性文件可以一并要求审查，是一项重大进步。

　　吴鹏表示，对于规范性文件的审查首先并不是刻意对抽象行政行为一律直接提起诉讼，按照法律规定，首先是公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，在提起行政诉讼的同时，要求法庭对规范性文件进行审查。

　　 红头文件有了约束，老百姓获益几何？

　　“一般情况下，红头文件规定了老百姓在某一领域内的权利和义务，而且针对不特定公众反复适用。”北京市西城区法制办主任李程表示，在我国，“红头文件”是政府部门进行行政管理和执法的重要载体，一旦违法，危害性显著。

　　“随着新行诉法及其解释的实施，老百姓对一些侵犯其合法权益的行政行为提起诉讼时，可以一并对该行为依据的红头文件提起审查请求。”北京市房山区人民法院长沟法庭法官卢涛表示，一些没有法律明确依据的“乱收费”现象，一旦其依据的“红头文件”被认定不合法，那么收费行为本身也就成了“无源之水”。这不仅为公民监督政府依法行政提供有效途径，更有助于维护自身合法权益。

　　李程表示，以前，一些行政机关在行政执法时，往往不考虑是否合法，而是依照行政命令执行。新规定生效后，行政机关在执行依据上必须慎重考虑。此外，同级政府在制定下发文件时，也必须考虑到与上位法的合法性审查，以确保红头文件的符合我国法律法规的规定。

　　 审查“红头文件”合法性还需迈过几道坎？

　　“这项规定在具体实施过程中仍然面临诸多挑战，比如，法官可能会遇到行政机关屡认不改的情况。”卢涛表示，虽然按照规定，可以向制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。但如果行政机关就是坚决不予修改，那就可能发生法院多次认定“红头文件”违法，行政机关依然我行我素的情形，这就会导致诉讼反复发生。随着新行诉法实施，加上我国立案审查制度变为立案登记制度，案件数量在一定时期内有可能呈现上升趋势，诉讼反复无疑会加大基层法官办案压力。

　　吴鹏表示，新规定要求法官对于法律法规的理解与把握更加精准，对于政策的历史沿革、制定目的要有深入学习。此外，“红头文件”往往是在一定区域内有重大影响力，法院的裁判结果对行政机关将会产生重要影响，因此，这对法官的业务水平提出更高要求。

　　“这项规定的落实也要求行政机关依法行政更加公开透明。”李程表示，“红头文件”与法律不同。法律是公开透明的，老百姓上网可以查到。但基层部门的规范性文件却不一定都向百姓公开。法院对红头文件进行审查，客观上要求行政机关进一步信息公开，避免公民权利被侵犯。

　　部分法律专家建议，行政机构可以首先对其制定的红头文件合法性自行审查。此外，国家行政机关可以考虑研究制定统一的追责机制，避免人民法院多次提出司法建议、行政机关对违法“红头文件”置之不理等现象发生，更好地维护司法权威，保障人民合法权益。