广西检察机关市分院和基层院现行绩效考评机制基本评判及完善途径

                              广西检察机关市分院和基层院

                            现行绩效考评机制基本评判及完善途径

自治区检察院案件监督管理处刘元见、贺州市八步区检察院谢永卿

内容摘要： 以量化考评为基本内容的绩效考评工作机制要在推动检察工作持续健康发展上发挥重要作用，就要对绩效考评机制构建的合理性、正当性、重要性有充分而深刻的认识，对考评工作基本问题有理性的抉择并坚持基本原则，正视现行绩效考评机制的若干问题，完善绩效考评机制的方法与途径，才能更有力地持续促进广西区检察工作成为民族地区模范，走在全国先进行列。

关键词： 检察  绩效  考评  机制

2010年以来，广西区检察机关在构建市分院和基层院绩效考评工作机制中，坚持三个不动摇（坚持绩效管理基本理念原则不动摇，坚持中央和高检院对绩效考评指导意见不动摇，坚持广西区检察机关运行多年的绩效考评基本经验和成功做法不动摇），坚决执行质量引导、客观公正、注重实效、统筹兼顾、分类管理和一体考评的原则，逐步建立和完善以人均工作量为主要评价依据、以量化考评为基本内容的绩效考评工作机制，深入推进争先创优工作，更有力地促进广西区检察工作成为民族地区模范，走在全国先进行列，为推动全区检察工作持续健康发展发挥着重要作用。

一、对绩效考评机制构建的合理性、正当性、重要性的理论依据和基本认识

（一）法律的适用结果、司法公正与效率，主要指标可通过量化体现。俗语有云：“人比人，气死人。”但没有比较就无法区分贤愚，就难以区分哪个先进，哪个落后，即使是千万次地问，仍然不清楚你（我、他）到底好在哪里，或差在哪里，也就难以发挥比较优势而加快发展。故而，比较是人类文明进步的动力。有比较就需要有量化，量化是比较的前提和基础，量化是实现比较，推动进步发展的必然选择。法律是可以量化的。法律的适用结果由定性定量因素来体现。民法是以货币的形式作为补偿和救济手段，刑法是对人身自由的处罚为主要的限制手段，其适用都以一定的量化指标来实现，也就是说提供可量化的计算性是法律的主要功能。司法活动也体现于量化。司法上的效率主要就是节约诉讼成本（包括当事人和国家的成本），实现最大的诉讼效益，而这主要是以量化的经济指标来衡量[①]。

（二）绩效考评机制的直接渊源和决策依据。绩效考评又称人事评估、绩效评估，是按照事先确定的绩效指标即工作目标和发展目标及其衡量标准，考查实际完成绩效情况的过程。而量化考评则是绩效考评的主要模式，是绩效衡量的重要形态。绩效管理作为一种先进的管理方法，在西方国家的企业和政府的管理中取得了很大的成功。它于上世纪九十年代传入我国。1991年，根据北京市人事局的统一要求，北京市检察机关普遍建立实施了目标量化考评机制。全国第十二次检察工作会议提出，检察机关要建立和完善检察业务、队伍、信息化“三位一体”机制，推进管理科学化。这是高检院根据科学发展观的要求深入贯彻《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》的重大决策，强调要在检察机关管理中建立绩效管理机制，强化基层管理重在机制，以规范执法办案活动为重点内容，以工作流程管理和绩效量化考评为基本方式，把现代管理理念和管理手段正式明确的引入检察工作。

（三）广西检察机关绩效考评沿革及发展。广西检察机关绩效考评的渊源可以追溯到1999年。当时，广西检察机关大力倡导开展以“建设一个好班子、带出一支好队伍、创建一套好机制、做出一番好业绩、树立一个好形象”为内容的“五好”基层检察院和“争做人民满意的检察院、争当人民满意的检察干警”创建活动，它是检察机关加强基层检察院建设和争先创优活动的重要举措及载体。

2002年4月，广西区检察院在总结“五好”创建的基础上制定了《广西基层检察院建设量化考评标准》，全面推行量化绩效标准考评,并于2003年提出了基层院“队伍专业化、办案规范化、管理制度化、办公现代化 “四化”建设目标。

2010年6月，以《最高人民检察院考评评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见（试行）》和《最高人民检察院考评评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则（试行）》为主要依据，广西区检察院制定了《广西壮族自治区人民检察院考评评价市分院工作实施办法（试行）》和《广西壮族自治区人民检察院考评评价基层人民检察院工作实施办法（试行）》，自2010年起试行。

2012年4月，根据最高人民检察院《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》和《基层人民检察院建设考评办法（试行）》及《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》的有关要求，结合广西区实际，在深入基层调研、充分听取意见及反复论证的基础上，广西区检察院对2010年制定的各市级检察院、基层检察院检察工作考评评价办法及标准进行了重大修订，自2012年起试行。

（四）对绩效考评机制功能的共识。绩效考评工作经过多年的艰辛探索和不断升级改进，积累了较为丰富的宝贵经验，也经受了不少异议和诸多困扰，但随着它的预测功能、导向功能、规范功能、评价功能不断发挥和深入人心，它的必要性、科学性、公正性和权威性也日益凸显，并逐步在各级领导和全体干警中形成共识：第一，有利于贯彻落实科学发展观，推动检察工作科学发展。对工作成效进行考评评价，有利于引导落实检察工作总体要求，推动实现法律监督工作力度、质量、效率和效果的有机统一，确保检察工作科学发展的正确方向；有利于转变执法观念，促进执法规范化建设，提高法律监督能力。第二，有利于规范各地检察工作考评工作，解决存在的考评机制不统一、考评体系不完整、考评项目不协调、考评方法不合理等问题。第三，有利于完善检察工作管理，加强对下宏观指导。对各市分院和基层院检察工作进行考评，有助于广西区院全面掌握各地区检察工作整体情况，从全局角度进行指导和管理，也有利于推动广西区院部门运用考评结果，有针对性地开展业务指导工作。由此可见，实行绩效考评制度有助于提高检察工作效率，降低机关运行成本，完善检察工作程序，增强检察工作效益，保障检察工作秩序价值的实现；有助于完善检察权监督制约机制，有效遏制自身的腐败行为，保证检察权廉洁运行；它有助于推动检察权力和资源的进一步优化配置，使检察工作规范化、制度化建设进一步加强，检察工作质量进一步得到保证，检察机关司法环境进一步改善。它是检察工作实行科学管理的必然趋势，是探索新时期检察队伍管理特点和规律的实际步骤，是促进检察工作健康向前发展的重要保障。

二、市分院和基层院绩效考评工作基本问题的自觉抉择和理性判断

对绩效考评的模式选择、考评主体和程序选择、考评的方式方法选择等重大方向性问题的多次调研和反复思索中，形成了我们对于此类基本问题的理性抉择[②]。

（一）关于绩效考评模式的选择问题。实行检察工作的全面考评？或是实行分类考评（业务考评和综合考评分开）？或是仅实行执法办案业务考评？哪一个模式更符合广西实际，更有利于广西检察工作的科学发展？在15个市分院的书面调查中，7个市分院倾向于实行检察工作的全面考评，4个市分院倾向于分类考评，4各个市分院倾向于仅实行执法办案业务考评（图1）。

图1

图1

在座谈会上，270人中有218人倾向于实行检察工作的全面考评，30人倾向于分类考评，22倾向于仅实行执法办案业务考评（图2）。

图2

我们实行检察工作全面考评的理由：1、全面考评内容涵盖了检察机关的绝大部分工作内容，有利于对一个检察院的全面了解及全面评价，有利于调动全体检察人员的工作积极性，有利于评先评优工作的开展，有利于全面而不是单一地促进检察工作的整体发展。2、检察工作不仅包含执法办案业务，也包括了其他综合业务。“四化”（执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化）是高检院确定的当前基层院建设的目标和方向。检察工作是由不同岗位干警配合协作共同完成，综合工作不纳入全院绩效考评的话，实际工作中就会出现业务部门人员只抓业务，势必会忽视其他综合业务，造成一头侧重，不仅不利于检察业务的发展，而且有可能造成人员管理的矛盾。3、队伍建设、检察管理、检务保障及信息、调研、宣传等综合性工作在一定程度上对办案业务工作有很大的促进、整合、补充、完善作用，没有及时到位的后勤保障和严格过硬的队伍建设，业务办案工作将无法保证顺利开展并圆满完成。

（二）关于基层检察院绩效工作的考评主体和程序问题。我们实行基层院绩效考评工作由自治区院制定考评办法和标准并统一组织考评的理由：1、有利于自治区院从全区的高度审视和掌握全区的检察工作，平衡全区各项检察业务发展，加强工作指导和业务管理，有利于各市分院、基层院工作的成绩在全区进行对比，有利于促进各地市争先创优、共同提高。2、可避免各地制定标准不一所引发的混乱，减少考评机制不统一、考评体系不完整、考评项目不协调、考评方法不合理等问题。3、把全区各地基层院分成A、B、C、D四类院进行排名评比，足以区分平衡各地院因经济社会发展情况不同等因素所造成的地区差异。4、由各市分院自行制定辖区基层院考评办法和标准，有可能出现完成相同工作量而最后得到不同分值的情况，甚至更容易导致各地区检察院相互间的盲目跟风或造假之风。在15个市分院的书面调查中，13个市院倾向于由自治区院制定考评实施办法和考评标准，年底统一组织考评的方法，其中有5个市院进一步提出，办法和标准全区统一，但年底考评验收包括推荐先进由各市分院决定。有2个市分院倾向于由各市分院制定考评办法和标准并组织考评（图3）。

图3

在座谈会上，270人中有208人倾向于由自治区院制定考评办法和标准，年底统一组织考评的方法，其中有30人进一步提出，办法和标准全区统一，但年底考评验收包括推荐先进由各市分院决定。其余32人倾向于由各市分院制定考评办法和标准并组织考评（图4）。

图4

（三）关于绩效考评的方式方法

1．人均量化。我们采取人均方式主要是考虑干警人数配置同地区人口数相关，地区人口数同发案数有关，通过人均方式既可以充分调动工作积极性，又可以均衡地区间案件数量差异。与考评办案绝对数方式相比而言，人均方式使各地工作具有可比性，均衡地区差异，并可以准确地反映工作能力和工作主动性，更适合作为考评手段。

2．分类考评。为了最大限度地调动各地的工作积极性，真正发挥考评机制的积极作用，必须排除地区差异因素的影响，确保考评能够集中评价各地区的主观努力，故现行的考评办法对考评对象划分不同类别进行比较和评价。分类主要通过综合考察各市分院、基层院辖区总人口、人口密度、人均财政收入和三年干警人均主要业务量情况，将全区15个市分院划分成A、B两类、115个基层院划分成A、B、C、D四类。

3．一体考评。对基层院考评实行一体化是正确处理上级检察院与下级检察院关系的需要：对上级检察院来说，要强调服务，积极为下级检察机关排忧解难；对下级检察院来说，要强调服从，必须严格执行上级检察机关的决策等。为此，在对市分院进行考评时，坚持把所辖基层院的工作数量和情况一并纳入，使基层院工作业绩直接影响市分院的得分。实行上下级院工作一体化考评，既有效提高了上级检察机关指导帮助下级院工作的责任感和积极性，也切实增强了下级检察机关的工作压力，确保了检令畅通，促进上下和谐发展。因此，从检察工作的整体性出发，以对市分院和所辖基层院业务工作一体考评为宜。

4．计分方法。考评计分方法是准确反映检察工作实绩、体现工作重点和考评导向的重要环节，也是考评制度设计中最为复杂的问题。广西区现行考评计分方法是，先对各考评项目分别评价，各项目的评价分相加，为业务整体工作的评价总分。具体有两个特点：一是各考评项目区分基础分与评价分。项目基础分反映工作客观情况，根据项目计分计算获得，各考评项目之间的计分各自独立，相互之间无可比性；项目评价分反映广西区院对各项工作的评价，根据基础分换算获得。二是各项目的基础分换算为评价分，采取地区间序列比较的方式，即各项目基础分排在首位的地区得到该项目的最高评价分；各项目最高评价得分与排在首位地区基础计分的比例，为该项目评价系数；其他地区基础计分乘以该系数，为各地区该项目评价得分。这样的计分设计有助于协调考评工作中各种复杂因素，实现考评目的。各项工作设置最高评价分并区别分值，是实现工作导向的必要手段。各项工作及其具体考评项目分值，主要是依据一定时期检察工作重点和导向确定；确定分值主要着眼于工作性质，在检察工作整体中全面平衡；分值所反映的主要是能够客观考评的工作内容份量，与工作重要性并非等同。同时，由于检察工作由各部门具体承担，各部门人员配备在一定程度上反映出履行职责所需的力量投入，也反映出当前的工作导向。

三、市分院和基层院绩效考评工作基本原则

经过两年来对市分院和基层院绩效考评工作的积极探索，现已形成较成熟稳定的实施原则，并列入考评办法当中。

（一）实事求是，客观公正。全面、客观、公正、准确地考评评价各市级检察院、基层检察院工作实绩与成效，实现检察工作力度、质量、效率和效果的有机统一，推动检察工作创新和可持续性发展。坚持客观考评，采取结果评价方式，通过考评工作实绩，客观评价各单位、各部门的主观努力，真实反映和合理评价实际工作情况，避免考评的主观随意性。坚持公正考评，做到考评标准规范、普遍认可、结果公正。填报绩效考评数据要坚决贯彻实事求是、客观公正的原则要求，以自治区检察院和各市级检察院掌握的统计数据为主要依据。严格遵守考评纪律，坚决防止和杜绝不正之风。各级检察机关要加强组织领导，如实填报检察统计数据、报告相关情况。考评工作中弄虚作假的，除取消相关考评项目评价计分外，对有关人员依法依纪追究责任。

（二）正确导向，注重实效。开展检察工作考评要有利于贯彻科学发展观和树立正确政绩观，有利于提高执法办案质量和水平，有利于促进严格规范公正廉洁文明执法，切实引导和促进全区检察工作科学发展、健康发展，防止导向发生偏差。坚持从实际出发，科学设定考评内容，坚决避免简单下办案指标等不符合检察工作规律的做法，努力避免因考评设置而导致工作片面发展，特别是防止为追求考评成绩而干扰正常办案活动。在实施绩效考评过程中，考评项目必须具备三个条件：合理性、可操作性和导向性。同时在目标体系设置时必须注意了三个问题：考评手段以量化为主，在注重数据的同时要兼以定性说明；考评目标以导向为主，促进检察工作的整体全面发展；考评评价以效果为主，要引入竞争激励机制，注意奖惩[③]。

（三）突出重点，统筹兼顾。遵循检察工作客观规律，围绕各项检察业务工作中心，突出检察业务工作的主要方面，合理评价各诉讼环节工作，努力反映检察业务工作实际。注重检察业务考评规律，科学看待检察业务考评功能，在确保考评公正性、操作性的基础上设置考评内容，及时反映检察业务工作发展情况，努力实现对检察业务工作的全面综合评价。围绕检察工作重心，突出考评检察机关的整体工作及其总体要求，合理评价各项工作，其中更加注重加强贯彻宽严相济刑事政策、化解矛盾纠纷、维护人民群众合法权益、严格规范公正廉洁文明执法等方面的考评评价，不断提升检察机关执法公信力和良好社会形象。同时，坚持统筹兼顾数量、质量、效率、效果、安全等方面要求，促进实现有机统一；统筹兼顾依法办案和贯彻政策情况，促进法律效果与社会效果、政治效果的有机统一；妥善处理各地区现实差异，充分体现各项检察工作特点，最大限度地调动各地区、各部门工作积极性和主动性。同时，对以下情形一般不予列为考评项目，防止考评流于形式和弄虚作假：一是缺乏考评条件，实践中难以操作的，如考评监所检察工作同步监督；二是与诉讼监督工作没有直接关系，如监督案件经过检委会程序；三是不符合对下考评特点而过于繁琐的，如建议将涉讼监督工作的所有环节均纳入考评，对罪名定性变更加减分等；四是相关工作目前尚在探索，有待进一步规范，如量刑建议工作。

四、两年来市分院和基层院绩效考评机制运行基本成效

（一）各项检察业务的质量显著提高，工作力度不断加大，绩效考评的导向功能进一步促进了各项检察业务的平衡协调发展[④]。

1、查办和预防职务犯罪工作健康发展。近两年来反贪工作人均办案继续位居全国领先水平，人均办案数位居全国第二，人均有罪判决数位居全国第三。全区共立查贿赂案件同比上升8.9个百分点，有罪判决率为100%。全区检察机关反渎部门立案侦查件数和人数同比分别上升4.3%和3.7%，查办重特大案件同比上升11.4%，位居少数民族地区第2名，没有无罪判决案件。全区反渎案件被判处实刑同比上升19.5个百分点。坚持办案安全防范工作常态化，连续16年没有发生违法违规办案造成犯罪嫌疑人伤残、死亡等重大责任事故的情况，进一步促进了反渎办案工作法律、政治、社会效果的有机统一。同时，努力构建“大服务、大预防、大创新、大建设”预防工作体系，仅2011年共进行预防调查2290件、犯罪分析1840件、检察建议2956件、预防咨询12817次、警示宣传教育10586次、行贿犯罪档案查询59631次，上述六项工作均居全国前4名。

2、公诉案件质量大幅提升。两年来撤回起诉率0.6‰，同比下降0.67个千分点；职务犯罪不起诉率2.07%，同比下降52.08%；抗诉意见采纳率79.81`%，同比上升9.66个百分点；撤回抗诉率9.16%，同比下降1.13个百分点。职务犯罪不起诉率、抗诉意见采纳率、撤回抗诉率三项业务指标在全国排名第7位，无罪判决率在全国排名第13位，撤回起诉率在全国排名第17位，刑事抗诉率在全国排名第21位。以上六项业务指标中，四项排名在全国民族地区第1名，一项在全国民族地区排名第2名，取得近年来的最好成绩，基本实现了民族地区领先的目标。

3、对诉讼活动的法律监督力度加大。两年来全区捕后不起诉率2.03%，同比下降了0.4个百分点，捕后绝对不诉同比下降了21.46%，捕后绝对不诉率同比下降了0.009个百分点；捕后撤案率同比下降了0.03个百分点。对公安机关不应当立案而立案提出纠正意见同比上升了20.8%，建议自侦部门立案同比上升29%，纠正漏捕同比上升34.3%。民行办案质量有了较大的提高，2010年抗诉案件再审改变率为62.87%,2011年的抗诉案件再审改变率达到了77.26%，与之前各年相比均上升了10个百分点以上。

4、控申部门的文明接待室创建工作卓有成效。2011年2月高检表彰全国“文明接待示范窗口”和“文明接待室”，广西区共有42个单位获得表彰，与上一届相比总数增加3个，位居全国少数民族地区第一。

5、监所检察基础建设进一步加强。全区91%的派驻监管场所检察室达到了规范化检察室水平，高出全国平均水平7个百分点。二级以上规范化检察室比率达到86%，同比增加了4个百分点。其中南宁市茅桥地区人民检察院驻南宁监狱等13个派驻监管场所规范化检察室被高检院评定为第三届一级规范化检察室，取得了历年来的最好成绩，规范化检察室建设工作走在西部地区前列。南宁市茅桥地区检察院被高检院授予“全国检察机关监所派出检察院工作先进集体”称号，是全国获此殊荣的10个派出检察院之一。

（二）队伍建设、检务保障、司法警察和检察信息、调研、宣传以及检察工作创新等综合类工作成绩斐然，绩效考评的有力引导全面地促进检察工作的整体全面发展。

全区检察人员学历水平稳步提高，截至2011年底，全区在职检察人员本科以上学历占72.2%，同比上升3.3个百分点。两年来获得各级党政机关和自治区检察院以上表彰3911项（次），其中14个（次）基层院被评为全国先进基层检察院，1个基层院获“模范检察院”称号，3名检察官获授予“模范检察官”称号，4个基层院获授予集体一等功，4名检察官获授予个人一等功，全区检察机关涌现出“全国模范检察官”、“自治区优秀共产党员”、原桂林市秀峰区检察院反渎职侵权局副局长杜云同志，涌现出全区首位“全国十佳公诉人”宁宇，还涌现出一批“全国模范检察官”、“全国优秀公诉人”、“优秀侦查能手”等先进个人。

同时，进一步健全完善检察机关惩防体系建设，创新内部监督形式，强化检务督察，增强制度执行力，促进工作落实。两年来立案查处检察人员违纪违法案件12件9人，立案件数和人数与同比分别下降28.6%和25%。

检务保障现代化建设获得长足发展，信息化建设硬件升级改造建设良好并正常运转。积极开展“筹措资金一亿、构建三网合一、争创西部第一”的“三个一”工程，全区基层检察院已全部完成机要通道、局域网建设和联入检察专线网，基本实现网上办公。财政经费收入大幅增加，仅2011年，全区检察机关经费总收入96915.34万元，比上年增加6143.72万元，增幅6.77%，其中，市级检察院经费收入26166.14万元，比上年增加3252.68万元，增幅14.2%；县级检察院经费收入62121.4万元，比上年增加1669.21万元，增幅2.76%；派出地区检察院经费收入1556.71万元，比上年增加177.31万元，增幅12.85%。

营造良好舆论能力得到进一步提高。两年来全区在《检察日报》上稿量在西部地区排名第一，在全国排名第名前列。检察影视宣传工作也取得重大突破，编发的新闻在区内共获2个一等奖、1个二等奖、1个三等奖，创广西电视台检察院记者站建站以来最好成绩。理论研究成果更加丰硕，仅2011年，全区检察人员共发表检察理论文章3900篇，呈现逐年大幅度增长趋势。其中，在权威期刊和知名期刊上发表检察理论文章56篇，比上年增长了1.3倍，出版专著5部，比上年增长了40%。

2010、2011、2012年广西壮族自治区人大会议表决检察工作报告赞成率分别为86.23%、87.5%、90.27%，2012年比2009年提高4.04个百分点，比2006年提高14.21个百分点，是实行票决十多年来检察工作报告获赞成率最高的。近年来最高人民检察院对各省、市、区办案业务综合考评和自治区党委绩效考评中我区检察机关绩效提高，多数排名靠前。如2012年上半年，最高人民检察院通报的全国31个省（市、自治区）人民检察院81项业务数据指标中，广西排名前15位的有51项，占62.96%，其中前5位有17项，前10位有31项；2011年自治区党委对自治区直属机关34个党群部门2011年度绩效考评，自治区检察院获第6名，确定为优秀档次。根据《关于把全区检察工作和检察队伍建设成为民族地区模范、进入全国先进行列的意见》提出的奋斗目标，到2012年底，全区检察机关力争实现“五个领先”（即执法水平领先、队伍建设领先、机制建设领先、基层检察院建设领先、检务保障领先）和“四个一流”（即一流的办案质量、一流的执法规范化水平、一流的基层检察院建设水平、一流的信息化应用水平），成为民族地区模范、进入全国先进行列伟大蓝图将会变成现实。

五、现行绩效考评机制的若干问题

广西区检察事业近年来持续健康发展，与绩效考评办法的全面施行有着直接而密切的关系。但是，随着形势的不断发展变化，其中存在的一些问题也逐步凸显。

（一）为数不少的干警甚至是领导对绩效考评在认识上仍存在偏差和误解。一是全盘否定。有的干警认为绩效考评根本不适用于司法机关属性的检察机关，反而会干扰正常的司法活动，完全看不到它对检察工作科学发展的正面意义。二是一味认同。有的领导不思结合实际探索完善，甚至还忽视或放弃了其它的经过多年实践证明行之有效的其他管理制度与方法而只顾明文的考评项目和指标：“有就做，没有就不做”。三是认识不到绩效考评的本质。部分领导和干警还没有在认识上把它当成是改进和加强检察工作的一项基本任务和日常工作，严重弱化了绩效管理制度的激励、约束作用。有的干警虽然赞成实行绩效管理，但对实行绩效管理必然打破平均主义的本质结果尚无充分认识，一旦得分较低，不是从自身找原因，而是更注重挑剔办法或标准的不合理、不科学。

（二）现行评价体系对工作的考量和促进还不够全面。在设计绩效考评指标体系时，因为要考虑可操作性和可考评性，并未将所有检察工作都囊括进来，特别是对检察业务的考评，主要是依据统计报表考评其枝干和重点，而一些地方对未纳入考评范围的工作基本采取放任自流的态度，发展状况不尽如人意。

（三）依法办案与考评标准的摩擦。检察机关作为国家专门的法律监督机关，开展诉讼监督或其他办案工作所必须遵循的首要基本原则是：检察机关办案的范围、提起程序和监督的方式都必须严格依据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及相应的司法解释。在对办案工作加大改革创新力度的同时，必须高度重视办案规范性，切实做到依法办案、规范办案。现行的某些考评项目由于其设计得不够科学严谨和验收要求标准的模糊疏忽，往往会引导检察人员忽视甚至故意规避程序法的规定，而按照考评体系所确定的对自身有利的评价来实施办案活动。如2010年度部分诉讼监督工作数据的异常虚增严重损害检察机关形象，引起了高层领导的极大关注，甚至对整个绩效考评制度的公信力和权威性、可行性产生了怀疑，这不能不引起我们深深的反省。

（四）司法机关相互监督与相互配合的制肘。执法司法机关“分工负责、互相配合、互相制约”是中国特色司法制度的重要内容。监督与配合相结合原则，是如何看待和处理检察机关与被监督机关在各自日常工作中相互关系的基本准则。依法、正确、恰当处理与其他执法司法机关之间的关系，是检察机关切实履行诉讼监督职能的必要保障。以公检法三部门经常考评的诉讼项目来看，其考评相互制衡与配合的复杂关系可见一斑[⑤]。

由此，诉讼监督关系引入考评会带来很复杂的功效：它能设定控制，也带来迎合迁就；它推动竞争攀比，但也造成推难争易、姑养案源、隐瞒虚报及串通“跑要”；它会引发上下对立、欺上瞒下，也会促成上下一体抱成一团。它既造成公检法激烈冲突，又推动三者配合大于制约，甚至违反法律法规。有人提出，在公检法业务相关的前提下，在考评项目彼此影响的情况下，能不能清理那些相互矛盾的考评内容和标准，甚至制定一体化的协同性考评机制，以减少“各自考评”和“各管各”带来的弊端？这个愿望非常良好，不过其忽略了各自的不同职责，更忽略了检察机关特有的诉讼监督的法定义务，是无法实现的。

六、完善绩效考评机制的方法与途径

（一）完善专门机构和配强考评人员。现行考评办法规定要设立绩效考评领导小组办公室，但机构都是临时的，组成人员也是挂名而已，在实际工作中人员负责的方式、内容、程序都不甚明确细化，履行职责很难落实兑现，容易造成对考评项目的具体评价、填报、复核、审定等工作流于形式。由一个部门全面负责对下级院检察工作的各个环节和各个方面进行考评，不可能深入到具体的检察执法环节，最终只能落入以案件最终处理结果或者以后续程序的结论来衡量办案质量的传统考评模式。故需在自治区检察院和市级检察院完善既有负责综合考评事务的机构，配齐配强专职考评人员（可以吸收人大代表、政协委员、人民监督员等参与考评或监督活动以提高考评的公信力），又有相对应的具体负责检察工作各阶段或各方面工作的考评主体（考评小组），具体负责下级院本部门的考评事项。自治区检察院要制定考评工作（包括考评工作的日常管理和检查验收的具体程序规定）的一般性规则，对下级院的考评办公室和本级院各部门的考评小组进行指导，各工作部门的考评小组要确实负起对下级院本部门绩效考评日常合作的指导和对绩效数据的审定职责。同时，要大力提高考评人员的专业水平，逐步实行考评人员培训和资格认证机制。

（二）进一步修订具体考评项目及标准。必须按照全面协调平稳健康发展要求，合理设置考评项目及标准的自洽与兼容。考评指标要尽量综合检察工作各种要素，覆盖案件事实、证据、定性、程序及效率、纪律等方面内容，理性看待办案数量正常波动，审慎设置比例性、比率性的项目和分值分配[⑥]。注意不同业务部门考评项目的协调性，充分发挥考评项目对促进检察工作科学发展积极因素的激励功能和对消极因素的限制约束制约功能，特别要防止人为地将一个部门的成绩建立在另外一个部门的差错之上（如自侦部门的立案疏漏而导致侦查监督部门的立案监督而加分）[⑦]，或者以下一个办案结果衡量上一个办案环节质量的错误做法。

（三）加大对考评结果运用力度。现行考评办法规定了考评结果通报、评先依据、对口指导、预警功能等积极方面的运用，但力度尚不足够，且在消极的惩处方面略显疲软和模糊，应理直气壮把绩效考评的结果导向功能完整彻底的发挥。绩效管理理论历来认为，只有将绩效评价的结果与人们所获得的回报（包括惩罚）挂钩，才能真正使绩效管理发挥应有的作用。目前尚有部分领导或干警对考评结果漠不关心的重要原因之一就是考评结果与其自身的政治经济利益没有太多直接的联系。考评结果不明确不兑现，必然缺乏权威性和公信力，奖优罚劣的导向作用十分有限，很难起到激励先进鞭策落后的作用。应明确和“硬化”评先评优应当以考评结果为依据；如连续三年考评排末位的应对检察长进行诫勉直至提出调整意见；根据各地平均水平，针对各项工作有关考评项目设置一定幅度的预警线，超过预警线的单位，要向上级检察院作出书面报告，分析原因，提出改进措施，相关部门要对这些单位实行重点帮扶。

（四）完善监督约束机制和虚假数据核查惩罚机制。作为国家的专门法律监督机关，应恪守依法办案至上的位阶原则，绝对不能出现为了考评分数而有意无意地暗箱操作、胡乱监督、怠于监督。如出现违法违规办案或故意不履行监督职责的，不仅要实行考评分数倒扣制，且根据情形予以行政党纪甚至法律追究责任，以严肃的惩罚机制维护考评的公正性和权威性。要强化诉讼监督案件内部监督制约机制、健全检务督察制度、廉政风险防控机制，完善检察人员违纪违法惩处制度，健全检察人员执法过错责任、违法违纪责任和领导干部失职渎职责任追究制度，实现绩效目标考评及时完整纠错的功能。

（五）进一步研发绩效考评软件促进考评工作的科学化和自动化（考评数据实行网上录入、呈报和审核）以提高绩效考评的动态指导功能。要从思想上深刻认识到进一步升级绩效软件数据查阅互通共享功能、绩效数据修正功能、绩效数据自动核算生成得分功能的重要性和必然性，明确细化数据录入的审核流程、数据的技术要求、数据录入的时间要求、数据的保密要求，特别是要发挥绩效数据动态指导的强大功能，随时组织进行不同形式的绩效数据分析或办案预警，及时向各级领导和部门反馈互动，积极促进考评机制同执法规范化建设、内部制约机制建设、检察业务指导等工作的有机结合，形成推动检察工作健康发展的合力。

（六）健全多重评估机制丰富绩效考评模式[⑧]。完全关起门来自评的做法并不符合绩效考评的实际需求，毕竟检察工作做得好不好直接关系到民众的切身利益和公信力的高低。这就要做到加强与上级机关或同级公安、法院、人大、政协和案发单位、当事人、群众的沟通联系，开展问卷调查、公民评议等活动，及时听取、分析和总结公众的意见与建议，通过科学统计结算出“公众满意度”指标项的最后得分，将作为修订下一阶段目标计划和改进工作绩效的重要依据之一。这既可以及时把握社情民意，又可以消弥检察机关内外部评价的反差，使绩效考评不仅在检察机关内部消除了质疑和抵制，而且可以赢得社会的认可和赞同。同时，可以克服绩效考评评价体系对检察工作只强调“硬”管理的定量模式而忽略许多无法或难以用数字量化“软”指标（包括执法的文明程度、办案的社会效果等）的缺陷与不足。

（七）加强绩效管理与其他制度的衔接配套以推动形成系统完整的绩效考评管理机制[⑨]。针对量化管理制度先天的缺陷，要重视和加强改进和完善相关工作部门配合制度、重大案件和重大事项上报备案审查制度、上下级检察院一体化制度、检务公开制度、案件监督管理制度等衔接配合，特别是要注意同案件质量评查制度的配合与兼容，以确保绩效考评制度的长效性和规范化。同时还要和思想政治制度、干部人事制度、主诉主办检察官制度、教育培训制度、勤政廉政制度、后勤保障制度等规章制度对接配套，充分实现制度间的互补和支持。对外要完善接受党的领导和人大的监督制度、人民监督员制度、与行政执法部门联席会议制度、与政协新闻媒体律师信息沟通等制度，确保有一个良好的实施条件和环境。

[①] 林鼎立、潘军、刘元见：《以科学发展观为指导健全完善检察机关量化考评机制》，《法律与社会》2008年第4期，第43页。

[②] 修订完善基层院和市分院绩效考评办法和标准调研组（罗华、周显威、黄孟伦、汪俊辉、王伦锋、方跃彪、刘元见）：《关于修订完善基层院和市分院绩效考评办法和标准的调研报告》，《南国检察探索》（第四辑，2012年3月），第384页。

[③] 刘金林、薛培、马鲜：《绩效考核：优化机制必须遵从诉讼规律》，《检察日报》2011年5月27日。

[④] 以下数据来源于2009年、2010年、2011年、2012年检察统计数据报表及相关工作总结，具体从略。

[⑤] 该表参照朱桐辉：《刑事诉讼中的计件考核》，原载《法律和社会科学》第四卷，笔者对表格的部分项目作了调整。

[⑥] 崔伟、李强：《论完善职务犯罪侦查业务考评制度》，载《中国刑事法学杂志》2010年第2期第103页。

[⑦] 李乐平：《绩效考评，重在科学考评》，载《检察日报》2009年11月13日。

[⑧] 刘元见、何大章：《开拓创新检察绩效考评机制以提升检察公信力之理论与实践探究》，《法律与社会》2011年第1期，第17页。

[⑨] 林鼎立、潘军、刘元见：《以科学发展观为指导健全完善检察机关量化考评机制》，载《法律与社会》2008年第4期，第47页。