某市检察建议在社会管理中的运用情况调查

某市检察建议在社会管理中的运用情况调查

内容摘要： 检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式。对某市及随机选取的4个基层检察院 在2011年至2013年8月发出的269份检察建议开展了专题调查，检察建议在社会管理创新中的积极作用，突出表现在结合办案，发出一批问题准、有份量、效果好的检察建议，完善了社会管理秩序，维护了群众的合法权益。运用检察建议在参与社会管理创新方面仍存在一些问题，积极探索检察建议促进社会管理创新的方法和途径，注重检察建议的机制研究，形成有效的工作机制。

通过对检察建议的制发部门、建议内容、相关单位的广泛性等进行分析表明, 检察建议工作取得了很大成效。但同时还存在参与社会管理创新的制度设计与导向不对称，规范性不够，配套制度付之阙如、考核机制不完善等问题。提出完善法提高检察建议的强制力、提升参与社会管理创新的能力、增强检察建议实效等运用检察建议参与社会管理创新工作的对策建议, 促进检察建议取得实效。

  关键词： 检察建议  社会管理  运用情况

平常，我们在读报或上网浏览新闻时常看到：“一条检察建议挽救一个企业”、“检察建议为国家挽回损失多少万元”、“用活检察建议治理采砂乱象”、“检察建议补足社会管理短板”等醒目的标题，从而收到“办理一案，教育一片，治理一方的目的”。这说明有“完善社会管理、服务”[①]功能的检察建议的作用和地位越来越突出，特别是在当前创新社会管理的背景下，检察建议具有不可替代的作用。“检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式。”[②]那么，检察建议在参与社会管理创新中的运用情况如何？如何更好地运用检察建议优化和延伸检察职能，进一步参与社会管理创新？笔者对此对某市及随机选取的4个基层检察院[③]在2011年至2013年8月发出的269份检察建议开展了专题调查，形成此调查分析报告。

一、某市检察建议工作的基本情况

对某市2011年至2013年8月发出的检察建议总体情况进行了调查分析，[④]总体呈现如下三个特点（见表一）：

表一：某市两级检察院发出检察建议统计表 　（单位：份）　　　

一是检察建议应用广泛，数量较多。 两级检察院在不到三年的时间里针对违法、社会管理漏洞、行政执法等，向机关单位、企业、学校等多相关单位共发出259份检察建议，平均每个院每年发出检察建议17.3份，检察实践中运用广泛，增长较快，数量较多。

二是检察建议工作的开展以基层院为主，分化趋势较为明显。 从单位看，B基层院一支独秀共发出73份，占分析样本的的28.2%。在259份检察建议中，市院只有45份，约占17.4%，比全市的平均水平略低。从部门看，主要集中预防、侦监、监所、民行部门，其中预防部门共24份，占29.3%，侦监部门共39份占47.6%，两者合计占比达76.9%。（详见以下图表）

表二：某市检察机关检察建议部门分类表 （2011－2013年8月）　（单位：份）

        三是内设部门适用检察建议的数量不同。 从统计数据看，2011年和2013年8月，每个院各部门发出的检察建议数量不平衡，市院的侦监、公诉部门这两年仅发出2份检察建议，四个基层院2011年来制发的检察建议数量也有较大差距。近3年的数据显示，各院还比较平衡。职务犯罪预防部门虽不直接参与办案，但因与反贪、反渎等侦查部门联合，其检察建议数量占了全部的62%，数量具有绝对优势。笔者分析主要原因是强化诉讼监督、绩效考评等，针对诉讼过程中存在的问题发出不少纠正违法的检察建议。　

二、某市检察建议在社会管理创新中运用情况及分析

（一）从数量上看比较注重利用检察建议参与社会管理

2011年至2012年8月，某市检察机关共发出185份有关社会管理创新的检察建议，占发出检察建议总数68.8.2%，说明办案部门和办案人员在执法办案中，比较注重发挥检察建议参与社会管理创新的作用。（详见下图表）

表四：某市两级检察院社会管理检察建议统计表（单位：份）

（二）从效果评估上评估发挥了积极作用

2011年来，发出的参与社会管理创新的检察建议，总体来说，通过发现的具有共性的问题，督促整改，排除隐患或苗头性问题，发挥了比较积极的作用，较好地推进某市的社会管理工作，维护社会稳定。

（1）回复率高。2011年以来，两级检察院共发出有关社会管理创新的检察建议259件中，收到回复252份，有7份检察建议未有回复，回复率97.3%。其中，市院发出的相关检察建议回复率100%。7份无回复的检察建议中，大都为近期发出，在回复中，另1份发送私营企业未回复（详见表五）。

表五：某市两级院社会管理检察建议回复情况表 （单位：份）

（2）具有广泛性。检察建议“既不能游离于社会管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事务之中”[⑥]。从调查的数据可以看出，发送的被建议单位以国家机关占多，涉及法院、国税、教育、卫生等各个部门。此外，检察建议发送单位还有学校、基层群众组织，涉及社会各个层面，总之，参与社会管理的面比较广。

（3）好评率高。检察建议发出后，有关单位大都非常重视，认真按照建议提出的要求，采取积极有效措施，堵塞漏洞，完善管理。“对接受检察建议的单位而言，检察建议是唤起他们的‘亡羊补牢’意识和防患于未然意识，强化监督管理，建立预防腐败和事故发生的自律机制的外部动力。”[⑦]一些地方领导对此高度重视，将制作好的检察建议书以《检察情况反映》和专项情况报告的形式，及时上报当地党委、政府领导，争取支持，提高了权威性。2012年全市获当地党委政府领导批示的检察建议18篇，以文件形式转发3篇。不少单位对检察机关的关心和关注表示感激，如某县检察院侦查监督部门在审查逮捕张松等5人故意伤害案、某教师猥亵儿童案、张某等6人强迫卖淫案等一系列涉及校园的恶性案件，发现学校在安全管理方面存在一定漏洞，针对一些校园存在的安全隐患向县教育局发出了加强校园安全和法制宣传教育的检察建议，得到学校的重视和采纳。该校在回复中感叹“学生的成长离不开学校的教育，也有赖于社会这个大课堂的关心和爱护”，对检察机关的关心和帮助一再表示感谢。该检察建议曾获全国优秀侦查监督检察建议，是广西唯一获奖的单位。

（4）发挥了完善社会管理的作用。“我国现今检察制度采用法律监督机关而不是单纯公诉机关的定位，本身就是肯定了其具有一定的社会管理属性。”[⑧]“它既有国家公权力管理的特性，也有私权利管理的社会权力管理特性，既有宏观的管理形式，也有微观管理方面的特征。”[⑨]正是基于此，检察机关也是参与加强和创新社会管理的重要组成部分。检察建议在社会管理创新中的积极作用，突出表现在结合办案，发出一批问题准、有份量、效果好的检察建议，完善了社会管理秩序，维护了群众的合法权益。对执法办案中发现的带有普遍性和典型性的突出问题，尤其是对查办“发生在群众身边、侵犯群众切身利益和社会公共利益的危害民生涉嫌犯罪案件”中发现的社会管理问题，及时提出检察建议并向有关职能主管部门或上级单位提出综合报告，促进一类问题的整改取得实效。如市院市检察院注重从各基层院上报备案的检察建议中梳理收集类案及涉全局性的一类社会管理问题，加强分析研判，提高检察建议的作用力和影响力。如针对近年来信用卡诈骗案频发的实际，市检察院结合各基层检察院办案情况，有针对性地提出“加强对信用卡申领人身份的实质性审查、严格落实信用卡交付客户的操作流程、加强工作人员风险意识与法制教育”的建议，被工商银行与建设银行采纳。又如某区检察院通过办理广西民航产业发展有限公司桂林航空物流分公司员工系列盗窃案，发现案件背后暴露出快件在领取、入库、保管、分拣等方面存在管理漏洞，将监督触角主动延伸到物流管理领域，所提建议针对性强，具有较强的可操作性。这些检察建议，对社会生活产生积极的效果，切实发挥了完善社会管理的作用。

（三）存在的主要问题及原因分析

在调研中，我们也发现运用检察建议在参与社会管理创新方面仍存在一些问题，表现在：

（1）参与社会管理创新的制度设计与导向不对称。“目前把参与社会管理作为专项工作推进，制度制定在程序上缺少自上而下、自下而上的过程，制度设计与导向不对称。”[⑩]大部份检察建议仍停留在一些局部的、具体的、细小的问题，向某个政府部门或其他单位提出建议，完善社会管理的作用有限，真正有力促进社会管理创新产生较大社会影响的检察建议并不多。虽然已对参与社会管理创新工作出台了一些指导意见，但大部分是原则性要求和具体项目规定，参与制度还欠健全，内容、广度和深度等方面出现偏差，工作边界不够明晰，导致检察机关在参与社会管理的甚至造成‘创新’突破司法职能边界等超越法律监督本职的问题。

（2）参与社会管理的规范性不够。目前，检察机关的思路囿于防止预防职务犯罪而影响运用检察建议参与社会管理创新，从上面的数据可以看出，259份检察建议中就有163份由职务犯罪预防部门发出，占62.9%。这里有多方面的原因，有绩效考评、领导决策、意识不高等，但主要的还是公诉、侦查监督办案压力大，人案矛盾突出，“除一般的执法办案外精力实在有限”，“就案办案、机械办案思想仍存在，致使相关制度落实乏力，直接影响到检察机关参与社会管理的效果”。[11]

（3）配套制度付之阙如。没有经过深入调研，看问题提建议局限于案卷材料，视野、思维、知识面窄，对社情民意缺乏了解，闭门造车，匆忙下结论，建议不切实际，纸上谈兵，难于立足全局提出宏观视野高层次的检察建议。办案部门和办案人员普遍对检察建议的落实情况和效果关注不够，检察建议发出了工作也就终结了，缺乏跟踪监督措施，影响检察建议效果。

（4）考核机制不完善、不科学，缺乏有效的考核激励措施。现有的考核激励措施只注重数量而忽视质量和效果。为应付绩效考评，一些检察建议内容模式化、格式化，缺乏针对性，不鲜活，“八股文”现象较突出，不但未能收到促进社会管理的效果，也影响检察机关的威信。

三、完善检察建议参与社会管理创新工作的对策建议

（一） 完善法律法规，提高检察建议的强制力

检察建议的执法效果和社会效果已经初步得到社会各界的认可，检察机关已将其纳入业绩考核的内容。但是要使这项检察业务真正深入人心，有必要将其纳入相关法条，使其名正言顺，赋予检察建议必要的法律效力，以利于检察机关及社会各界有法可依、有法必依。“建议全国人民代表大会及常委会，对《人民检察院组织法》、《检察官法》及三大诉讼法进行修改，增加有关检察建议的立法规定》。”[12]从法律层面明确检察机关制发的检察建议是非诉讼法律行为，具有法律效力。

要以法律条文形式对检察建议的行文格式进行规范，即以检察机关的名义作出，文书须加盖发文检察院的单位公章，并编有发文号。检察建议的发送方式要有严格规定，要以书面的方式提出，充分体现检察建议的严肃性与权威性。[13]《工作规定》只规定可以向发案单位和发案单位的上级或者有关主管机关提出建议，没有规定可向“党委、政府”提出检察建议。其实，“党委、政府”也包括“发案单位的上级或者有关主管机关”内。根据最高人民检察院曹建明检察长的讲话精神，参与社会管理创新，不仅可以向“党委、政府”提出，内容也不局限于规定明确列举的五种情形，还包括“提出完善政策和法规制度、创新管理机制的对策”。[14]

（二）重视运用，提升参与社会管理创新的能力

“研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治”。[15]参与社会管理创新，发现问题、找准问题、分析问题是前提。

“徒法不足以自行”，检察建议作为一种司法实践中刚刚兴起并迅速发展的权力，检察干警要充分认识到，立足执法办案参与社会管理创新工作，是检察机关必须承担的社会责任。“对发案单位存在的问题，应及时提出检察建议，并要求回复整改情况，从规章制度上制约职务犯罪的发生。”[16]对于办案中如何发现线索、如何研判、如何制发等内容进行规范，为有效开展参与社会管理工作提供了制度规范。对优秀个案、类案检察建议以及季度检察建议制发情况进行全面分析，探索工作规律，研究工作方法，发现问题、解决问题，全面提升检察建议质量。

检察机关的主要业务在基层检察院。因此，必须充分利用基层院对社会管理面上情况掌握信息更多，渠道更广，视野更加开阔的优势，围绕社会管理的重点、难点和薄弱环节，积极延伸检察工作触角，扩大执法办案效果。重点围绕检察建议示范院建设，找准检察建议与参与社会管理的结合点，突出重点项目，要保量，更要保质，内容要全面，不仅要有参与社会管理的内容，也要有法律监督等其他相关项目。

（三）讲究策略，增强检察建议实效

建立检察建议的保障机制。积极探索检察建议促进社会管理创新的方法和途径，注重检察建议的机制研究，形成有效的工作机制，发挥引领示范效果，确保工作持续发展。“应把检察建议方式的监督作为检察机关采取抗诉等强硬方式监督的前置程序，”[17]以给被监督单位一个自我完善、改正不足的时间与空间，增强检察机关的法律监督实效。明确检察建议抄报、通报制度，对拒不回复，又拒不改正的单位，可以报送上级检察机关向其主管部门进行抄报，也可以向同级党委政府通报，建议对其主要领导给予行政处分，督促其进行整改。对于被建议单位故意推诿，消极应对的，要采取向其上级反映情况、向纪检监察部门通报等措施，进一步监督落实。[18]改变只有少数办案部门开展检察建议工作的格局，一方面经业务决策机构集体决策，保证检察建议的质量；另一方面以示慎重和郑重。同时，也显示工作的重要性，有利于检察建议工作的开展。[19]

结合实际制发检察建议。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[20]检察机关参与加强和创新社会管理，要依法管理和服务、依良法善治、形成解决问题和创新发展的长效机制提供司法保障。在检察建议制作前要深入了解被建议单位行业规范、工作流程，剖析存在问题的深层次原因，形成一份具有说服力的调研报告。建议要具有针对性和可操作性，强化跟踪监督，便于其执行、落实。

完善绩效考评和激励机制。“社会管理说到底是对人的管理与服务。”[21]对检察建议实行项目化管理，明确重点项目和时间节点，明确责任部门和责任人，确保项目落到实处。要把参与加强和创新社会管理工作作为锻炼干部的一个平台，纳入对干部的培养和考核机制，要将检察建议的质量和效果，作为考核激励的重要内容，不断提升干警的综合能力素质。

[①]引自最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条。

[②]杨书文：《检察建议基本问题研究》，载《人民检察》，2005年第9期。

[③]为便于表述，分别为A院、B院、C院、D院。

[④]对于2010年及之前的检察建议笔者未能完整收集，难以作有效分析。故本文仅以资料完整的2011年至2012的5月的检察建议为主要具体分析对象。

[⑤] 职务犯罪预防部门是2012年在各院陆续成立，2011年制发职务犯罪预防的检察建议工作一般都放在反贪、反渎部门。

[⑥]刘光圣：检察工作推进社会管理创新原理，人民检察，2010年第18期。

[⑦]杨书文：《检察建议基本问题研究》，《人民检察》2005年9月（上）。

[⑧]张敬博：《检察机关参与社会管理创新的理论与实践》，载《人民检察》2011年第1期。

[⑨]季卫华、张娜：《检察机关参与社会管理创新的法哲学分析》，载《法制建设》2011年第8期。

[⑩]顾晓红：检察机关参与社会管理要加强制度化，联合时报，2013 年3 月29 日第2 版。

[11]顾晓红：检察机关参与社会管理要加强制度化，联合时报，2013 年3 月29 日第2 版。

[12]乐绍光、陈艳、周彬彬：浙江省检察建议适用情况的调查分析，法治研究，2009 年第11 期。

[13]参见曹昌寿、尹畅：对检察建议应用情况的调查与思考，载《人民检察》2002年第11期。

[14]据报道，2010年，湖南省检察机关60余个检察院在执法办案中探索“双查双建”工作，向有关部门提出检察建议360余份，其中向党委政府决策建言120余份。参见《检察日报》2010年12月9日1版。

[15]刘旺洪：《社会管理创新：概念界定、总体思路和体系构建》，载《江海学刊》2011年第5期，第138页。

[16]潘克军、章虹：《论检察建议在实践中存在的问题及完善对策》，《今日南国》总第169期。

[17]王燕、李莹：海检院检察建议工作调查报告，国家检察官学院学报，2009年2月（第17卷第1期）。

[18] 2010年9月，上海市人民政府办公厅发布《关于认真办理司法建议和检察建议进一步规范行政行为的意见》，对落实司法建议和检察建议作出明确具体的规定。

[19]实践中有些地方对重要检察建议由检委会讨论决策，例如2010年3月，上海市人民检察院第二分院连续办理了5起租用他人医保卡骗取医保资金的案件，暴露了上海医保卡运用中存在诸多管理漏洞。办案检察官结合办案进行专门调研并将调研结果提交市检察院检委会，经集体讨论决定由市检察院向市社保局发出检察建议。

[20]《邓小平文选（1975—1982）》，人民出版社1983年版，第293页。

[21]李龙：《社会管理创新的法理探源与中国特色》，载《中国法学》2012年第2期。