检察机关查办案件显示:涉农惠民领域职务犯罪不可小视

(王鲁坤/制图) 

　　近年来,在支农惠农工程中,涉及土地征用、补贴发放等事宜不断增多,出现了一些国家工作人员利用职务之便克扣、截留工程款等行为。这些违法犯罪行为造成支农惠农工程出现“豆腐渣工程”,严重妨碍了国家支农惠农政策的落实和新农村建设的顺利推进。甘肃省天水市两级检察院按照最高检的工作部署和要求,对涉农惠民领域职务犯罪进行重点打击和预防,查处了一批有影响有震动的职务犯罪案件。2008年1月至2014年6月,天水市检察机关共查处涉农惠民领域职务犯罪案件218件407人,分别占该地区同一时期职务犯罪立案总数和涉案总人数的59.6%和70.3%。

　　 呈现八大特点  

　　天水市检察机关查办的涉农惠民领域职务犯罪案件呈现出一些鲜明的特点:

　　村干部中“一把手”发案突出。在查办的案件中,乡镇站所工作人员共25人,占涉农惠民领域职务犯罪总人数的6.1%;村支书共162人、村委会主任共104人,两项合计占涉农惠民领域职务犯罪总人数的65.4%;村会计、出纳共53人,占涉农惠民领域职务犯罪总人数的13%。

　　犯罪领域(对象)较为集中。涉农惠民领域职务犯罪案件侵犯的对象比较广泛,但主要集中在四个方面:一是退耕还林补贴;二是灾后重建补贴;三是新农村建设(包括城镇化建设、整村移民搬迁、人畜饮水工程、道路硬化工程、农村沼气池建设以及征地补偿)有关款项;四是惠农专项补贴(包括良种补贴、农机补贴、生猪补贴、家电下乡补贴)。

　　涉嫌的罪名相对集中。从涉及罪名来看,上述案件中有贪污罪157件、受贿罪22件、挪用公款罪29件,占案件总数(218件)的95.4%,明显居于主导地位。

　　犯罪形式以窝案、串案居多。涉农惠民工程有一套完善的制度和严格的程序,仅凭一人之力通常难以达到侵吞、截留、挪用惠农工程资金和补贴的目的。在查办的涉农惠民领域职务犯罪案件中,窝案、串案共82件219人,分别占案件总数和涉案总人数的37.6%和53.8%。

　　涉案金额大小不一。涉案金额有数千元、数万元的,也有数十万元的,个别案件高达上百万元。

　　犯罪手段由单一性转向多样性、由公开转向隐秘。以往,乡村干部职务犯罪的手段较为单一,主要是以白条、收据、假发票入账或者收入不入账等。近年来,随着乡村干部反侦查意识的增强,该类犯罪的作案手段逐渐转向秘密隐蔽,较为常见的手段有集体私分型、直接侵吞型、虚报冒领型、挪用肥私型和收受贿赂型等。

　　作案时间具有连续性和持续性。涉农惠民领域职务犯罪的时间跨度较长,往往表现为连续作案,多次作案,有的作案时间长达五六年。一方面,由于农村建设点多面广,经手的环节多,工程资金较为分散,行为人一次侵吞、挪用的数额不可能很大。另一方面,行为人出于遮掩罪行的目的,也会采取“蚂蚁搬家”式的策略。

　　发案呈高发、逐年递增之势。天水市两级检察院查办的涉农惠民领域职务犯罪案件中,2008年立案21件31人,2009年立案19件43人,2010年立案32件63人,2011年立案40件81人,2012年立案39件72人,2013年立案50件88人。无论是案件数量还是涉案人数,逐年递增的趋势非常明显。

　 　原因多种多样  

　　近7年来天水市涉农惠民领域职务犯罪频发高发的原因,主要体现在以下几个方面:

　　报酬待遇偏低,心理失衡。由于西部地区农村经济发展较慢,村干部收入微薄,头绪繁多的工作和收入之间不成比例,有的村干部就产生了“捞一把”作为补偿的想法。

　　受到查处的风险小,心存侥幸。涉农惠民领域职务犯罪的作案时间跨度较长、次数多,每次作案所涉金额小,由于时间的流失和人事的变动,案件查处困难重重,有些事实会因无法收集和固定相应的证据而难以认定,造成打击力度不足。加之,一些乡村干部抱有侥幸心理,涉农惠民领域职务犯罪不断滋生和蔓延。

　　乡村干部权力集中,监管失控。一方面,农村基层组织远离外界和上级主管部门的有效监管,加之地处偏僻,信息不畅,各种监督手段难以有效发挥作用。另一方面,乡村两级组织的内部环境相对封闭,“一把手”权力高度集中,内部的监督制约规定往往形同虚设,各种规章制度无法有效落实。

　　惠农工程资金和补贴的管理、运行机制不够科学。涉农惠民补贴从拨付投入到发放领取的资金链条过长,通常有五六级之多。而且,支农惠农工程资金和补贴的投入渠道多,涉及到农业、林业、水利、民政等诸多部门,存在多头管理、部门职能交叉的现象。这不仅造成不同部门间相互推诿,导致真正的监督管理主体缺位,也影响到工程资金的运行效率和产出效益。

　　村务公开不规范,支农惠农工程资金和补贴不够透明。在实际工作中,许多农村基层组织人员无视村务公开和民主管理的法律规定,进行暗箱操作,在公开支农惠农工程的资金和补贴信息时,存在公开不及时、公开信息不完整以及公开内容虚假等问题,造成村务公开徒有虚名,起不到监督干部、发现问题、改进工作的实质作用。

　　村级财务管理混乱,给村干部犯罪以可乘之机。一是财务机构不健全,财务人员配备不完整。有的村人口少、规模小,就由村支书兼任村会计、村委会主任兼任村出纳,使得会计、出纳岗位职责与其他岗位混淆,相互间缺乏制约。而大多数行政村的会计、出纳是村支书、村委会主任指定的亲信,也存在制约不力的问题。二是财务制度不健全,财务行为不规范。有的村级财务有章不循,不按照财务制度和会计法规定办事,给犯罪分子留下了作案空间。

　 　防治多措并举  

　　防治涉农惠民领域职务犯罪是一项系统工程,应坚持“打防并举,标本兼治,综合治理”的方针,除了加强教育学习、筑牢思想防线外,还要强化以下措施,构建长效机制和农村反腐体系。

　　强化监督管理,确保涉农惠民补贴安全。上级主管单位和职能部门要加强对乡村两级组织的检查、指导和监督,了解工程建设和涉农惠民补贴的发放情况,确保支农惠农工程资金和补贴安全、足额到位。建立和完善对乡村干部的审计制度,对工程进度和资金管理、使用的全过程进行跟踪审计。纪检监察机关应派员了解支农惠农工程项目的进展情况,对工程管理中容易发生违法违纪行为的薄弱环节和重点部位,提出改进意见和对策建议。司法机关可通过媒体、网络、举办法律知识讲座等形式,宣传国家的支农惠农政策和有关惩治腐败的法律法规,通过设立举报箱、公布举报电话,为村民监督创造条件。

　　加大查办涉农惠民领域职务犯罪案件的力度。司法机关应加大对涉农惠民领域职务犯罪案件的查处和打击力度,以打促防,慎用不起诉和宣告缓刑。做到发现一起,查办一起,消除乡村干部的侥幸心理,产生惩治一人、震慑一片、教育一方的办案效果,遏制涉农惠民领域职务犯罪案件的高发势头。

　　针对支农惠农工程中易发生职务犯罪的环节,开展专项预防。一是规范招投标行为。检察机关可建议或会同纪检监察机关、支农惠农工程主管部门监督工程的招投标程序是否依法进行,防止投标人与招标人相互串通、行贿受贿、滥用职权。二是健全和完善支农惠农工程项目的检查验收程序。检查验收不能停留于听汇报、看材料,也不能搞抽查验收,而是要深入工程现场进行实地考察和工程量的计算核查。通过对比合同、表台账册和农民实际领取的惠农补贴,核查有无虚报、冒领、贪污挪用等违法犯罪情况。三是建立科学高效的支农惠农工程项目资金管理、运行机制。对支农惠农工程项目的资金,实行专户存储、专款专用。缩短支农惠农工程项目的资金和补贴的委托代理链条,以提高工程资金的安全性和运行效率。

　　发挥检察建议的作用,开展个案预防。检察机关不能就案办案,还需反思案件所反映和暴露出的一些深层次问题,分析和查找支农惠农工程中容易滋生职务犯罪的环节。对一些倾向性、苗头性的问题,及时提出改进和完善的对策建议,帮助发案乡村建章立制、查缺补漏、完善管理,避免类似问题再次发生。

　　(作者分别为甘肃省天水市人民检察院检察长、职务犯罪预防处处长、助理检察员)