从检察实践初浅效果审视下的案件管理

全区检察理论研究2013年会参评成果

从检察实践初浅效果审视下的案件管理

——以A市检察机关开展案件管理工作情况为视角

崇左市人民检察院副检察长          覃伟明

崇左市人民检察院案管办主任      莫仕海

【内容摘要】 推进检察机关案件管理机制改革，是当前高检院在全国部署的一项重要的最具革命意义的改革，它将进一步加强检察机关各部门之间的统筹协调和内部监督，促进检察一体化和决策科学化，规范执法行为，达到依法办案。各地在开展案件管理机制改革工作实践中，取得明显的成效，但还存在人员配置少、硬件建设不完善、案件管理工作职责开展不平衡、院领导和业务部门不重视积极配合以及案件管理系统还有许多漏洞等问题，有必要从增强对案件管理改革必要性和重要性的认识、加大硬件建设、优化人员结构和开发使用并不断完善全国统一业务应用系统等方面加以改进。

【关键词】 初浅效果  审视  案件管理

案件管理，顾名思义，就是对办理的案件进行管理。检察机关的案件管理，就是“人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。” [①] 高检院党组非常重视通过案件管理机制改革加强对自身的监督，曹建明检察长自2009年以来，多次对一些地方检察机关探索建立案件集中管理制度取得的成果予以肯定，要求认真总结推广这些经验做法。2011年10月28日，经高检院党组研究并经中央编办批准，高检院正式成立案件管理办公室。2012年5月，高检院组织召开了全国检察机关案件管理工作推进会。据不完全统计，截止2012年10月，全国成立案件管理机构的检察院增加到2500个左右，33个省级院中除军事检察院以外，都成立了专门的机构，并且大都陆续开展工作。[②]2013年颁布实施的《人民检察院刑事诉讼规则》增加了案件管理的有关内容，确定了案件管理的统领性制度，为推动和促进检察机关开展案件管理工作提供了基础性依据。为了总结开展案件管理工作经验，发现问题和不足，进一步深入推进此项工作，从2013年1月至8月，笔者深入到A市及其所辖的a、b、c、d、e、f、g等7个基层院，通过调查了解、召开座谈会、查阅案管系统案件信息和发放调研提纲上报调研情况等形式，对该市检察机关开展案件管理工作情况进行了全面的调研。

一、机构设置、硬件建设和人员配备情况

（一）案管部门全部得到当地编委批复同意成立

表一：A市检察机关案管办机构建设、办公设备、办公场所情况表

从表一可以看出，A市检察机关全部都得到当地编委批复同意设立案件管理部门，全部都成立了案件管理办公室。编委批复同意设立的时间都是集中在2012年4—7月间，成立案管办大都也是在这时间段，只有c院先早成立于同年2月份。这说明在高检院经中央编办批准同意成立案管办并召开全国案件管理工作推进会后，A市两级院领导都十分重视案管机构建设，动作迅速，亲自向当地党委、编委请示，落实机构建设能力强。

（二）配置了计算机、高速扫描仪、打印机等案管基本设备

从表一还可以看出，A市两级院案管办都配备了计算机、打印机、高速扫描仪等案管基本设备，都配有律师阅卷使用的计算机，保证了案管工作的正常开展。

（三）基本解决了办公场所

      8个单位都基本解决办公场所，有6个单位有受案大厅；都设置有律师阅卷处，其中是阅卷室的有5个；有7个单位有涉案财物保管室，其中6个符合安全保密规定。a院尽管刚有一间不足20平米的办公室，但案管基本功能都已具备。

表二：A市检察机关案管办人员基本情况表

（四）配备了相应的案管人员

从表二可以看出，共配备案管人员20人，每个院至少2人。其中专职15人，兼职5人，聘用8人；男8人，女12人；本科15人，没有研究生以上学历；以年龄在30岁以下为主，有12人占60%，40—50岁的有2人，没有50岁以上人员；有办案资格即助检员以上只有10人占50%；在业务科室工作过的有9人，也只占45%；都全部任命了主任，但还有3名主任是兼职（分别兼职办公室、技术、公诉工作），有1名基层院的主任是专职检委。

二、案件管理工作开展的情况和特点

（一）各项案管工作职责不断有序得到开展。根据新的《人民检察院刑事诉讼规则》和《检察机关执法工作基本规范》规定的案管工作职责内容，笔者列出了如表三的11项具体工作职责。在这11项工作职责中，案件统一进出口管理、案件信息录入、案件流程监管、接待辩护人和诉讼代理人这5项职责都已开展，但案件统一进出口管理只能说是基本做到，因为还有g院案件出口和个别院有些案件还是由业务部门送达；还有案件流程监管，只能说是初步开展。涉案财物监管有a、b、c、d、e院开展，法律文书监管有a、b、c、e、g院开展，风险预警评估只有b、c、d院开展，案件质量评查有4个院开展。另外，检察统计和绩效考评分别还有g和e、g院没有划归案管办。

表三：A市检察机关案管工作职责开展情况表

（二）正常开展案件统一受理工作。 从表四看出，8个单位从案管办成立以来，都正常开展案件受理工作，共受理案件3354件，受理案件类型有侦监、公诉、反贪、反渎、民行和控申7大类案件，其中侦监类案件1389件，公诉类案件1632件，反贪类案件56件，反渎类案件13件，民行类案件40件，控申类案件215件。受理以侦监、公诉类案件为主，各占总数的41.68%和48.66%。在侦监类案件中，侦查机关移送的审查批准逮捕案件1334件，决定逮捕案件13件，延押案件10件，复议复核等其他案件8件；在公诉类案件中，侦查机关移送审查起诉1512件，二审上诉等其他案件120件。

表四： A 市检察机关案管办成立以来受理案件情况表

（三）案件进口收案做得越来越好，出口送案还有待加强。 从表五可以看出，在案件统一进口收案方面，侦监类和公诉类案件分别有983件和1013件由案管办统一接收录入流转，分别有132件和169件由业务部门直接接收，这种情况A、f院存在，A院是发生在案管办成立之初，f院是发生在2012年里，从2013年1月以后，业务部门直接收案的情况就不存在了。在送案方面，业务部门直接送案的情况，除了a、b、d院之外，其他院都不同程度的存在；批准逮捕书通知公安机关来案管办领取的有535件，在侦监科领取的有222件；法警送达方面，侦监类案件没有，公诉类案件送达法院有185件，送达上级院有6件；侦监类案件没有邮寄送达，公诉类案件有22件邮寄送达，分别由案管办、公诉科邮寄9件和13件；特别是g院，送案全部由业务部门直接送达。其原因：一是案管办刚成立之初，各方面还没有规范，传统的收案送案方式还没有一下子转变过来，与公安、法院的衔接还没到位。二是人员少，如g院，唯一在编的案管人员是兼职做公诉工作，另外各基层院法警没有真正独立出来，且人员少，还没能承担起送达的职责。

表五：A市检察机关侦监、公诉类案件统一进出口情况表

注：①每个栏目里上数表示总件数，下数3个数分别是案管办、业务部门、法警部门收（送）案数。② a 、b院从2013年1月算起。

（四）案管部门案件信息录入比较完整，业务部门案件信息录入和网上审批逐步得到落实。从表六可知，在案件信息录入方面，侦监类案件1398件，案管办录入就有1388件，只有10件延押案件在系统上无法录入，而侦监部门录入1247件；公诉类案件1632件，案管办录入1607件，只是g院案管办有25件没有录入，而公诉部门录入1370件；自侦类案件69件，控申类案件215件，业务部门都能录入；民行类案件40件，案管办录入21件，民行部门录入16件。在案件网上审批方面，在3354件案件中，业务部门审批2607件，领导审批2266件，审批率分别为77.73%和67.56%，做得好的有a、b、c院。在调研时明显感觉到，案管办对案件信息录入，已经能做到完全录入，而业务部门对案件信息录入和网上审批，也越来越重视，录入率和审批率逐步提高，表现好的有a、b、c、e、f院，特别是c院，从2012年4月开始，该院全部案件实行了在系统上流转、审签，没有了传统的书面签发，此做法得到自治区院案管处领导的肯定。

表六：A市检察机关受理案件信息录入、网上审批情况表

注：“录入数”小项前数是“案管办录入数”，后数是“业务部门录入数”；“审批数”小项前数是“部门领导审批数”，后数是“院领导审批数”。

表七：A市检察机关案管办开展办案流程监控情况表

（五）初步开展了流程监控工作。从表七可知，两级院都开展了案件流程监控工作，对案件进行跟踪1184件次，预警322件次，口头提出纠正209件次，书面提出纠正2件次，编发流程监管报告4期；有3个院4个项目有“不填”现象，原因是没有做或者做了不知怎么统计等。流程监控只限于利用还不成熟的系统进行跟踪、预警，对存在问题的案件绝大多数只是进行口头提出纠正，书面纠正极少，还没有发出书面《案件流程监控通知书》，A市院提出2次书面纠正还是以流程监管报告的形式提出。

三、案件管理工作存在的问题及原因分析

（一）案管人员偏少，兼职、聘用人员占比例大。全市案管人员有20人，专职在编人员8人，占全市检察人员的2.13%，其中A市院3人占全院干警3.33%，b院只有1人占2.08%，而更甚的是g院没有。兼职5人，占案管人员25%；聘用8人，占案管人员40%。远远达不到自治区院提出的“市级院案管部门应配备不少于5名在编检察干警和若干聘用人员，基层院案管部门应配备不少于3名在编检察干警和若干名聘用人员”[③]的要求。究其原因，一是院领导不重视并有观望心态，认为案管部门刚成立可以先不重视，等上级院和其他院怎么做后自己再做；二是检察院历来是案多人少，近年来又增设人监办、技术科、未检办等部门，以致基层院就有16个部门，市级院就有19个部门，象对于只有34人的g院，除去院领导外，平均分摊每个部门都得不到2人，这就很难配备案管人员。

（二）案管受案大厅等硬件建设还不完善，全自动装订机等案管设备还没有配置齐全。还有2个基层院没有受案大厅，其中f院正在建设但进度缓慢，a院只有一间不足20平米的办公室，案件的受理、信息录入、流转和高速扫描上传、律师接待等都在这里开展，显得很拥挤。两级院都没有购买自动装订机，这给每年1600件平均每院200件公诉类案件拆开高速扫描上传后的卷宗装订带来困难。其原因除了院领导不重视和经费紧张外，还有拖沓、观望心态在里面，如a院以现正在建造新办公楼没必要再建设为理由。

（三）有的案管工作职责没有开展或开展不够深入，有的案件还没有纳入管理。根据表三可知，11项工作职责，全部开展的只有b、c院，A市院、g院还有4项工作没有开展，另外的院都有2到3项工作没有开展。从开展的工作来看，除了在案件统一进出口、信息录入、系统审批以及接待辩护人和诉讼代理人可以说是做的比较好之外，其他的只是初步开展的，如案件流程监管，A市院只停留在发简单的流程监管报告、督促录入案件信息和案件流转、对极少数案件办案超期进行预警等形式上。虽然有3个院说是开展了风险预警评估工作，但有虚假的成分在里面；有4个院虽然开展了案件质量评查，但有的只是制订了评查制度而没有开展工作，有的以业务部门自查为主案管部门组织抽查为辅。从表四可以看出，监所、技术、刑事抗诉、请示、人民监督员、检委会讨论类等案件还没有纳入管理；有的院对延押案件、民行案件、控申类案件还没有纳入管理。究其原因有：一是还是人少工作多问题，刚开展几项工作都忙不过来，都还做不好，不敢再开展其他工作；二是案管工作是一项新的工作，《诉讼规则》和《执法工作基本规范》对这项工作具体怎么开展，上级检察机关也没有具体的实施细则或工作流程，造成有的不知道怎么开展，流程是怎么样，有的只能学习、参照先开展的检察院的做法；三是有的案管人员存在一种惰性，没有开拓创新、敢为人先的精神，上面推一下就做一下，不推不动，得过且过，保持现状；四是A市院因人少，就没有开展涉案财物监管、法律文书监管、风险预警评估和案件质量评查工作，没有起到带头的示范作用；五是所使用的广西版案件管理系统，还没有技术类、人民监督员类、检委会讨论类等案件模块。

（四）业务部门案件信息录入、网上审批还做得不够，有拖沓现象。虽然业务部门在案件信息录入率、网上审批率分别有86.97%和77.73%，并呈越来越好趋势，但离全部录入、全部审批还有较大的差距，且还存在与办案不同步录入、审批和事后录入、审批以及由内勤代替录入、审批或者录入、审批不全等现象。这主要是分管领导、业务部门领导不重视，不认真抓，承办人认为麻烦，认为这多一层工作，没有形成网上办案的观念。

（五）对案件管理工作的认识和理解仍存在偏差。 在调研中发现，两级院对案件管理工作认识普遍存在认识不到位现象，既有院领导同志对案件管理工作重要性、必要性的认识不足问题，又有办案部门对案件管理工作缺乏感性认知，还有案件管理部门人员自身信心不足等认识问题。有的院领导甚至不了解案件管理工作做什么、怎么做，对案件管理工作的职能、职责理解认知不透彻。表现在有的单位重服务轻监督，过度强调案件管理部门服务职能，使案件管理部门投入大量精力承担如告知、换押等服务性工作；有的地方重管理轻监督，认为案件管理工作无非实行案件统进统出，忽视案件流程监管；有的单位重监管轻参谋，将精力集中放在监督、管理上，忽视了运用案件管理部门掌握案件信息数据的优势进行分析调研，发挥服务决策的参谋作用。

（六）业务部门对案管工作不够重视支持，有抵触情绪。 有的业务部门认为以往的办案模式能够保证检察机关案件的正常办理，成立案管办使检察机关增加了一个环节上，既费人又费时，是多此一举，以致产生：内勤不及时分流案件，承办人不录入案件办理信息、不提交领导审批，案件退查时直接叫侦查机关来领取而没有通过案管办。例如e院侦监科办案人员曾认为公安机关送案直接送到侦监科、送达批准逮捕书直接叫公安人员到侦监科来领取，没有必要通过案管办。产生这种现象的原因还是认识不到位，没有认识到推行案件管理机制改革，是通过横向管理将不同阶段的办案活动连成有机整体，将原有的检察长和检委会综合管理、业务部门负责人直接管理、办案人员自我管理和上级部门对口指导的管理模式进行整合，能够加强各部门之间的统筹协调，达到增强监督合力的效果。

（七）现在使用的案件管理系统软件还有许多不完善的地方。 一是系统设计不全，违反案件的保密规定。如一个院可以在系统里看到其它院的案件情况。二是还没有自动生成法律文书和统计报表的功能。三是个别案件在系统中各个环节办理完结即信息全部录入后，还是显示红灯即超期状态，无法查询出错原因，无法修改。四是信息录入存在诸多问题。如一般共同犯罪中有多个嫌疑人时，在“收案登记表”中“嫌疑人姓名”不能完全录入；当犯罪嫌疑人有两项罪名时，在“嫌疑人案件信息”中“侦查定性”选项里无法同时选择两项罪名。只有期待全国统一业务应用系统上线运行后能给予解决。

四、案件管理工作下一步改进创新发展方向

（一）端正思想，增强对案件管理机制改革必要性和重要性的认识。 案件管理工作是一项涉及检察工作全局的重要的综合性业务工作，是检察机关内部最具有革命性的改革。加强和改进案件管理工作，整合检察机关内部监督力量，改变过去以各业务条线管理为主的分散管理模式，通过对执法办案的程序管理、实时监督，使程序管理与办案实体权合理分离，实现科学的集中管理，对促进检察机关依法、公正、理性、平和、规范、高效执法具有重要意义：一是有利于规范执法行为，进一步满足人民群众对检察工作的新要求新期待。二是有利于加强各部门之间的统筹协调，增强监督合力。三是有利于加强检察一体化，促进决策科学化。各级检察机关一定要深入学习领会上级检察机关的重要指示精神，进一步解放思想、更新观念，切实增强攻坚克难、奋勇前进的决心，把思想和行动统一到上级检察机关的决策部署和要求上来，将全面深化案件管理机制改革作为当前的一项重要工作，特别是作为各级院一把手工程抓，从院领导到各业务部门领导、承办人、内勤以及全体案管人员，都要高度重视此项工作，摒弃消极、懈怠的思想，赶快抓紧、抓好、抓出实效。

（二）加强硬件建设，优化人员结构。 一是紧紧依靠地方财政的大力支持，建设符合要求的案管受案大厅、涉案财物保管室和律师接待室，除了配置案件管理所必需的电脑、打印机、复印机之外，还配置高速扫描仪、全自动装订机等高端设备，提高案件管理部门服务执法办案的效率和水平。二是案件管理机构是对外代表检察机关形象的“窗口”部门，也是保障检察机关案件质量的“防火墙”，因此，检察院要从工作大局和长远建设考虑，努力克服案多人少的现实困难，选优配强案件管理人员，把政治素养高、业务素质强的检察人员配备到案件管理部门，建议一支素质高、作风硬、能力强、业务精的案件管理队伍。三是案件管理工作涉及业务面广、要求高、责任重大，选调人员既要考虑数量，更要考虑素质要求，要加强对案件管理人员的业务培训与岗位练兵，加大对执法办案流程管理、执法办案质量管理、执法办案动态监督和修改后刑事诉讼法等方面的学习培训力度，切实提高案件管理人员的综合素质和履职能力。[④]四是在检察机关办理的案件中，绝大多数案件是审查逮捕和审查起诉案件，所以案件管理部门管理、监督是对象也主要是侦查监督部门和公诉部门。要使案件管理部门能够真正发挥作用，必须有刑检办案经验，熟悉实体和程序问题的人员，这样才能真正在案件进口受理、执法办案流程监控以及案件出口审核中，做到严格把关，发现问题及时纠正，并根据工作情况汇总分析形成书面材料以便向领导提供决策参考。

（三）加快制度建设，使案件管理工作“有章可循”。 上级检察机关，特别是最高检、省级院案管部门要尽快根据新的《刑事诉讼规则》和《执法工作基本规范》的规定，结合先进地方检察院的做法，制订出台案件管理工作相关制度和操作规程：一是建立健全案件集中统一管理机制，包括案件管理部门统一受理和分流案件、统一录入信息、统一分配案件、统一赃证物管理、统一对案件实施全流程监控等方面，通过制定明确的工作细则和办案流程，使案件办理程序和标准一目了然，达到对各办案部门的同步检查、同步监督，减少办案的随意性。二是建立健全案件质量监督机制，包括对办案过程的检察督促、质量评估和对案件数据的统计、比较、分析和研判，实现对所有案件办理情况的全方位立体监督。三是建立预警机制，包括时限预警、环节预警、违规预警等，根据办案风险设定预警标准，从高到低依次分为“红色”、“橙色”、“黄色”、“蓝色”4个等级，通过及时提醒催办，有效杜绝可能出现的办法隐患。四是建立与业务部门的工作联系制度，理顺工作关系和工作职责，发挥案管工作的合力。五是建立与公安、法院等单位的外部协作机制，进一步规范案件移送、法律文书送达的操作规程，确保案件流转渠道的安全、快捷、畅通。

（四）以部署应用全国统一业务应用系统为契机，继续深入推进案件管理工作。 各级院领导和全体检察干警要从事关检察事业科学发展的高度，充分认识统一系统工作的重要意义，各负其责，不等不靠，勇于担当，扎实有力地做好软件部署应用工作：一是强化组织领导，成立统一业务应用系统工作领导小组等专门领导机构，强力推进工作；二是明确责任分工，案管、技术、办公室、行装和政治部等部门各司其职，齐抓共管，密切配合，认真贯彻落实；三是抓好统一业务应用系统的培训，实现全员熟练应用，不流死角；四是组织督导系统应用，确保软件“强力推进、强制入轧、全员使用”，确保系统应用后所有的案件都要经过案管部门统一进出口，都在系统上录入案件办理信息、网上审批，都要在系统上生成法律文书，严禁办理案件“两条腿”走路现象的发生；五是制定系统使用细则，保障系统规范、高效运行。

（五）案管部门更加积极主动地做好各项工作，达到“有为才有位”。案管部门以正在部署应用的全国统一业务应用系统为契机，更加积极主动地做好案件管理工作。首先案管人员要认真学习《刑诉法》、《刑事诉讼规则》和《执法工作基本规范》等法律法规，领会检察环节办案的流程、期限等要求，熟练掌握全国统一业务应用系统的操作使用，不断提高业务知识水平。其次是案管部门要加强与各业务部门之间的沟通协调，优势互补，共同协商解决工作中遇到的困难和问题；各业务部门要树立大局意识，切实转变观念，全力支持案管部门开展案件集中管理工作；同时，案管部门要处理好与纪检监察、检务督察等内部监督部门的关系，正确处理好管案与办案、管理与服务之间的关系。再次是案管部门要认真全面贯彻落实“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案新机制，加快完善推进流程管理，抓好案件统一进出口，推行对案件法律文书和涉案款物的监管，切实加强对办案业务运行态势的综合分析，深化检察业务绩效考评机制，改进案件统计管理工作，组织协调办案风险评估预警工作，全面高效开展各项案件管理工作职责。

参考文献

[1]《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（2012版）：中国检察出版社，2012年11月第一版。

[2]《检察机关执法工作基本规范(2013版)：中国检察出版社，2013年3月第一版。

[3]《检察理论与实践》：广西区人民检察院、广西检察官协会编， 2013年8月第一版。

[4]王晋：《以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作》，《国家检察官学院学报》2013年第1期。

[5]王列成、覃雪：《基层检察机关案件管理机制改革探究》，中国检察出版社《检察理论与实践》，2013年8月第一版。

[6] 本文所引用的数据资料出自崇左市人民检察院及其所辖基层院的统计资料，数字截止2013年6月30日。

[①] 《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（2012版）：中国检察出版社2012年11月第一版，第194页。

[②]王晋：《以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作》，《国家检察官学院学报》2013年第1期。

[③] 《关于近期对我区检察机关案件管理工作督查调研情况的通报》：广西自治区检察院，桂检发案管字〔2013〕5号文件。

[④]王列成、覃雪：《基层检察机关案件管理机制改革探究》，中国检察出版社《检察理论与实践》2013年8月第一版，第187页。