检察改革背景下检察队伍职业化的调查报告

检察改革背景下钦州市检察队伍职业化的调查报告

◎钦州市人民检察院调研组*

  内容摘要： 检察权具有较强的司法属性，要求检察官队伍必须专业化与职业化，而检察官的职业化又直接关系到司法公正的实现，因此，大力推行检察官职业化改革是检察改革的必然组成部分，也是目前的改革热点之一。职业化改革主要涉及检察人员的分类管理、检察官的选任与职业保障等问题。基于面向钦州市全市检察人员发放调查问卷的数据分析，从职业化改革的背景出发，分析钦州市检察队伍职业化的困境及原因，最后提出应推进检察人员分类分级管理改革，淡化行政色彩，更好地为检察官提供职业保障。

关键词： 检察官 职业化 改革

一 、背景：职业化改革正在进行时

党的十八大报告明确要求“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，由此开启了新一轮的司法体制改革浪潮。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《改革框架意见》）对若干重点难点问题确定了政策导向。《改革框架意见》主要针对下列问题提出了政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线；三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力；四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制；五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度；六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；七是完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。此外，十八届四中全会公报也明确提出“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”的要求。

（一）钦州市检察队伍对检察改革的态度分析

“检察改革”是检察机关今年的核心热词。广西钦州市检察院针对检察改革等问题,对全市检察人员进行了一次问卷调查[①]。在问及“您对检察改革的态度”时，84.8%的检察人员表示支持，有13.2%的人表示无所谓，只有极少数人不支持检察改革。而在问及“您是否了解检察改革的动向”时，8.5%的人表示十分了解，69.8%的人表示了解一点 ，另有17.4%的人表示不是很了解，只有3.9%的人表示完全不了解。检察人员主要是通过上级检察机关的相关文件和相关会议（选择率49.0%）、电视及电台新闻（选择率44.9%）、网络和微博微信（选择率30.6%）、期刊及报纸报道（选择率30.6%）了解检察改革动向。各单位对上述问题问卷调查的具体情况见表1：

表1   钦州市检察队伍对检察改革的了解和态度

（单位：选择率%）

虽然只有极少数检察人员不支持检察改革，但检察人员在选择是否了解检察改革动向的时候，大都显得较保留，基本上都选择“了解一点”，有三个基层检察院选择“不太了解”的占了约1/4，还存在选择“基本不了解”的。1997年党的十五大即提出司法改革，十六大、十七大以来，中央已经直接设计、推动了两轮司法改革，可以说中国的司法改革已经走过了十多个年头。十八大报告再次提出要进一步深化司法体制改革。而在这期间，包括最高人民检察院在内的全国各级检察机关提出并推行了多项改革措施，本应身处改革前线、与之切身相关的检察人员却表示不太了解，说明相关改革的力度、实效都不明显，很有必要继续推进和深化。

在问及“您对哪些领域的检察改革期望值最高”时，选择率从高至低依次是检察人员的薪资待遇提高（88.3%）、检察人员职务职级晋升空间进一步拓宽（66%）、检察官的办案主体地位得到强化并有效排除不当的司法干扰（65.8%）、检察官的管理体制更加科学（选择率58%）、检察人员分类管理后检察官和辅助人员及行政人员各自的职责更加明确（54.9%）、检察人员的社会地位提高（49.4%）、检察官的职业荣誉感和使命感增强（45.5%）、检务保障水平进一步提高（44.9%）。各单位对上述问题问卷调查的具体情况见表2：

表2 期望值最高的检察改革领域（单位：选择率%）

检察人员对上述如提高薪资待遇、拓宽晋升空间、强化检察官主体地位、提高检务保障水平等检察改革内容的期待，可以说都是检察官职业化改革的内容。检察官职业化改革主要涉及检察人员的分类管理、检察官的选任与职业保障等问题。基于此，下文将对检察官职业化改革进行介绍与分析。

（二）检察官职业化概述

目前对检察官职业化的涵义没有形成统一定论，但基本上都是依据我国检察机关的宪政地位以及宪法所赋予的职权来定义检察官职业化的概念。笔者认同农中校、刘缨在《检察官职业化建设探索与研究》一书中对检察官职业化的动态定义[②]：检察官职业化是指以检察官公正、高效、权威履行职责为根本宗旨，在不断改革的基础上，建立职业化的检察官准入、业务管理、人事管理机制和相关的保障机制，确保检察官以行使检察官权为职业，并具备相应水准的专业知识、职业技能、执业意识和职业道德的建设过程。

1. 检察官职业化的特征。 检察官职业化最突出的特点就是其主体必须达到高知识化、强专业化以及丰富的经验化[③]。检察官专业化是指检察官职业群体内部成员所共同具有的经过系统学习而获得的法律理论知识、法律思维方式的一致性[④]。唯有掌握高水平法律技术的检察官才能保障法律公平正义的实现，同时法律工作需要进行专业性的学习和长期积累才能逐渐掌握法律的专业性知识，所以也需要丰富的经验。

检察官职业化的另一特点是严格的检察官职业准入，因为检察官职业是一门专业性很强的职业，不是普通的公务员随便可以取代的。另外，检察官职业化建设应该是一个全方位的、群体化的、多层次的、长期性的制度性与实践性的检察队伍建设，这需要多方面的因素和条件的保障才能实现。

最后，检察官职业化要求检察官都必须有坚定和神圣的职业理念，其根本的使命就是在宪法法律范围内严格执法、公正司法，确保国家法律高效、合法地维护社会治安，所以，只有坚定的职业理念才能保证正确、合法执行职务。在问卷调查中，钦州市检察人员被问及“对检察官责任的看法”时，有86.8%的人认为检察官应有社会责任感。事实上，大部分检察人员认为必须要具备的“社会责任感”就是职业理念的内容之一，为实现社会和谐，为保障人民群众的合法权益，这些都是检察官的使命。

2. 检察官职业化的意义。 检察官职业化是我国宪法关于检察权规定的必然要求。我国宪法确定了检察机关在政治架构中的法律监督者的地位，与行政机关、审判机关平行，独立行使检察权。检察权具有司法性、独立性、专门性、特殊性的特点。法律实践中，要执行宪法关于检察权的规定，发挥出检察机关在我国宪政体系中的职能作用，就必须建立一支专门行使检察权的职业队伍，检察官职业化因而也就成为了检察机关宪政定位的必然选择。

检察官职业化是进一步深化司法改革的推动力。检察改革作为我国司法改革的重要内容之一，对司法改革有着深厚的影响。而检察改革中又必然包括了检察官职业化。反过来说，检察官职业化的进程直接影响到检察体制改革的进程，而检察体制改革进程又直接影响到司法体制改革。因此，为避免“木桶效应”，检察官职业化也是深化司法改革的必然要求。

检察官职业化是培养检察官职业归属感和认同感的必然要求。检察官内心希望有一种职业归属感和认同感。职业化是从职人员获得归属感和认同感的前提条件。检察官职业化也毫无例外的具有这样的功能，只有职业化，才能让检察官从公务员中区别开来，才能与其他法律职业者区别开来，才能对检察官这一职业产生实际而强烈的认同，这一认同则是一个检察官持续做好本职工作的长久动力。因此，从个体出发，职业归属感和认同感也使得检察官职业化成为一种必然要求。

（三）国内外检察官制度发展历程

御史制度被视为中国古代检察官制度的源头[⑤]，是我国两千余年的封建社会的一种具有纠举、监督职能作用的国家制度。而我国现代检察制度，严格来讲，是从日本借鉴过来的。二十世纪初，清朝设立大理院，其下有审判厅，这些审判厅里面安置有检察官，并规定检察官受法部大臣管辖，不受其他干预地履行其职权，但必须对审判厅负责。新中国成立后，我国检察制度一度停滞，1978年恢复重建，并逐步向法制化方向发展。1979年通过的《人民检察院组织法》正式规定了检察机关性质、领导体制、检察官的管理制度。但这一时期检察人员的管理仍是党政干部单一管理模式。1995年从法律上制定了检察官进行分流管理等制度。从1995年起，实行初任检察官资格全国统一考试制度，再到《检察官法》的颁布实施，标志着中国特色的检察官制度形成并走向法治化的轨道。

在大陆法系，法国在十四世纪中期就建立起了控诉人机关，在当时被称为检察院[⑥]。但现代意义的检察官制度是根据1808年《拿破仑治罪法典》而正式建立起来的，该法典将审前程序的主持人确定为公诉官和预审法官，不经公诉官请求或被害人告诉，预审程序不得发动，这种不告不理的制度是公诉制度和原来的国王代理人制度的重大区别，并因此使公诉官具有了现代检察官的特征。二十世纪中期，法兰西进行了司法体制改革，但大多保留了十九世纪初的原框架。在无数次的政治波浪过程中，检察官坚定自己的理念和信仰，不做违背自己的行为。同时，检察官其十分广泛的自由裁量权，在法庭中被允许任意表达自己的观点和思想。二十世纪九十年代，爆发了几件重大政治案件，出现了检察机关为政治权力提供服务的行为，也因此受到了广大的谴责。1993年法国改革了其宪法，在司法界成立了一个管理检察官事务的机构。欧洲某些法院也规定检察官应该区别于行政权，应该有自身的特点。

综观国内外检察官制度发展历程，无一不是通过改革慢慢形成适合国情、追求公正及保障检察官职业的合理制度。尤其是检察官必须坚定自己的信念和信仰，检察官应该有自身的特点、区别于行政权等这些要求，既是检察官职业化的要求，也是检察官职业发展的必然趋势。

二、现实：钦州市检察官职业化的困境

目前，检察官的管理、晋升仍然参照公务员模式，行政化色彩浓厚，检察官法所规定的单独职务序列与这种行政化管理模式结合导致检察官等级与行政级别挂钩[⑦]，检察官晋升的官僚化趋势明显，普通检察官普遍因晋升机会渺茫而缺乏职业荣誉感。这种人事管理体制已经严重影响到检察队伍的稳定性与依法履职的能力，应当进行彻底改造。

（一）钦州市检察队伍对改革的顾虑

在问及“您对检察改革有哪些顾虑时，选择频率由高至低依次是：一是担心检察人员实行分类管理后，从检察官助理或司法辅助人员、司法行政人员晋升为检察官的难度加大（54.3%）；二是担心改革后实行检察官办案质量终身负责制，检察官工作压力更大（53.3%）；三是担心检察官实行员额制后检察官数量受限，自己被迫转任检察官助理或司法辅助人员、司法行政人员（43%）；四是担忧检察院经费省级统一管理后，基层检察院申请经费变得困难（40.3%）；五是担心检察官省级统一管理后，基层检察院人员向上级检察院流动变得困难（39.5%）。各单位对上述问题问卷调查的具体情况见表3：

表3 对检察改革的顾虑（单位：选择率%）

总结钦州市检察人员对检察改革的顾虑，涵盖在人财物方面。“人”方面的顾虑包括升迁、人员分类管理等，如果分类管理要求实行员额制，那么必然有部分现任检察官被迫转为行政或辅助人员，那是每个检察官都不愿面对的；“财、物”顾虑则指对经费、薪酬收入等的忧虑。为何会有接近一半的检察人员存在这些顾虑？深入探究，不外乎是现时检察官的职业保障普通化、检察官管理行政化等原因导致的。

（二）检察官职业保障普通化

问卷调查结果显示，在问到“您对自己目前的收入水平是否满意”时，只有6.2%的人表示满意，33.6%的人表示基本满意，另有59.8%的人表示不满意。在问及“您的收入水平与同龄人相比”的情况时，50.4%的人认为是处于中等偏下水平，36%的人认为是属于收入较低的。有45.9%的人反映现在的收入完全不够开支，且收入主要用于日常生活开支（选择率83.4%）、孩子教育（选择率37.1%）、供车供房（选择率34.7%），选择用于教育深造的仅有8.1%。各单位对上述问题问卷调查的具体情况见表4：

表4 检察人员的收入水平（单位：选择率%）

由此可见检察官缺乏有力的待遇保障，工资用于日常生活的比例平均高达80%，对收入不满意的比例也很高，灵山县检察院的比例更是高达75%，可见目前钦州市检察官的收入水平较低。且检察官的工资仍是套用国家公务员的制度和标准，其福利待遇与职责不相称，不利于调动检察官工作的积极性、主动性。此外，也可以看出受地方经济和财力的制约，不同地区检察官之间的工资待遇也不平衡，钦州市检察院检察人员对工资的满意度则明显高于基层检察院。

在问及影响检察官成长的环境因素时，问卷调查结果表明：法律缺乏操作性，监督工作难以开展（选择率60.3%），检察官社会地位低（选择率41.8%），司法腐败、司法不公（选择率31.9%）。干警认为检察院对检察官培养方面存在的突出问题是培训缺乏计划、培训不成体系（选择率77.4%）、单位不愿意花钱投入（选择率37.7%）、资深检察官不愿花时间精力予以指导（选择率23.3%）。各单位对上述问题问卷调查的具体情况见表5：

表5影响检察官成长的因素及检察官培养存在的问题

（单位：选择率%）

这一组数据显示检察官缺乏职业荣誉感的保障，将近一半的检察人员都认为检察官的社会地位低。我国宪法规定检察机关依法独立行使检察权，但这种独立性是一种集体独立，而非检察官个人独立。由于缺乏具体的保障措施，检察官在办案工作中经常受到各种干扰，甚至受到攻击、侮辱和诬陷，承受巨大的压力，常常处于左右为难的境地。而在检察官培训方面，培训缺乏计划、培训不成体系这个问题最为突出，说明检察官培训注重量多于质，还可能存在敷衍的情况。总之，检察官的职业保障略显普通化，仍待加强提高。

（三）检察管理行政化

首先，钦州市检察机关检察管理行政化表现在检察官级别行政化。钦州市检察机关正式在编工作人员344人，其中有副科长以上行政职务的172人，占总人数的50%，也就是说有一半的人员是通俗意义上的官。行政级别对于检察机关工作人员在职业发展上有着重大的意义，因为检察官的待遇与级别是参照公务员法，套用行政级别，按照从科员级到部级的划分来确定职业地位的。

其次，钦州市检察机关检察管理行政化体现在人事管理行政化。从进入检察机关的途径角度，检察官一直按照公务员系列进行管理，不仅是招聘，还包括升迁、奖惩、离职、退职等与公务员无异。准入方式的行政化和多样化导致检察机关人员构成复杂，缺乏体现专业特征的职业性，说明了当前检察官人事管理行政化的一面。

最后，钦州市检察机关检察管理行政化体现在检察机关内部管理的行政化。一是办案体制行政化。检察机关实行层层审批、集体负责的办理案件机制，极具行政化特色，“审而不决，决而不审”的现象较多，显然不符合认识规律，更不符合，也不符合执法的直接性和亲历性的要求；二是检察委员会议事决事规则行政化。检察委员会成员研究讨论和决策事项时，往往以检察长以及行政级别比较高的领导的意见为主。在问及“您所在检察院的决策模式”时，75.5%的人表示是院领导集体决策，但有9.8%的干警表示是完全由院领导个人说了算，5.5%的受访者表示一般检察人员有权参与，6.3%的人反映只有重大事项才征求一般检察人员意见。因此，检察委员会的运作也带有浓厚的行政色彩。

三、展望：检察官职业化改革的出路 

我国知名学者贺卫方先生曾说过，职业的尊荣包括收入丰厚且有坚实的保障。西方国家建立了“高薪制”为核心的一套严格保障制度以保证检察官独立行使检察权。比如在美国，检察官的收入高于一般的行政官员，除了高薪之外，还有诸如较长的休假、优先给予住房保障与医疗服务、优厚的退休金等其他保障。面对上述钦州市检察机关乃至全国大部分的检察机关都存在的共性问题，检察官职业化如何才能实现？笔者建议如下：

（一）健全职业保障制度

检察官职业化改革的重点在于如何从司法权运行规律出发，突出检察官这一检察业务具体承担者的地位。因此，建立不同于普通公务员的职业化人事管理制度，保障其依法独立行使职权是必然要求。对于检察官而言，特别是行使司法判断权的检察官，应当注重强化其专业化与职业化方面的选任、考评、奖惩与职业保障制度。

具体的措施建议如下：破除检察官序列与行政级别序列之间的必然联系，设立独立的检察官考评委员会决定检察官的晋升与职业保障。检察官的职业待遇根据其检察官等级的不同逐级提升，担任领导职务的检察官即检察长参照行政序列级别获得相应的待遇，办理案件而不担任领导职务的检察官的职业待遇应不低于检察长。这种职业待遇的改革方向有助于阻隔检察官晋升的行政化倾向，实现司法资源向办案人员特别是一线办案检察官倾斜。

（二）推进人员分类管理改革

分类管理制度改革的最终目标是要破除检察机关内部人事管理中的行政化、官僚化弊端，建立起符合司法规律的检察官管理体制。通过分类管理，实现优秀人才向检察业务部门流动的人才配备导向，从而确保案件质量与司法公正；通过分类管理，提高检察官专业能力，进而通过适当提高福利待遇的方式保障检察权的独立行使；通过分类管理，按照检察官、检察辅助人员与司法行政人员的职业特点建立不同的职业晋升、考评模式，促进检察职能的全面履行。

在推行分类管理制度中，重点解决好两个问题：一是确定各级检察机关检察官员额比例，二是解决书记员、司法行政人员和专业技术人员的职级、待遇问题。在员额比例方面，可以在中央政法专项编制限额内，综合考虑检察官、检察辅助人员、司法行政人员的岗位职责、工作任务量等因素，确定各类人员员额比例。另外，还可以根据工作需要，完善检察官、检察辅助人员和司法行政人员的交流机制，一般在各自类别内交流，也可以跨类别交流。

（三）淡化行政色彩，强化检察功能

检察官职业化改革应该坚持淡化行政色彩原则，并回归检察工作的“亲历性原则”，建议推行主任检察官改革制度。首先是检察长放权，除法律规定必须由检察长或检察委员会决定的事项外，其他案件处理决定均可由主办检察官独立作出；其次是实行“扁平化”管理模式，取消原有科长、副科长的案件审批权，减少审批环节；再次是对主办检察官无权决定的事项以及重大疑难案件处理，可直接向检察长或分管副检察长汇报，减少管理层级；最后是赋予主办检察官对团队成员及其工作进行领导、管理和考评的权力。

*调研组负责人：周信权，广西壮族自治区钦州市人民检察院党组书记、检察长。调研组成员：罗兆丹，广西壮族自治区钦州市人民检察院法律政策研究室副主任（执笔人）；刘霄，广西壮族自治区钦州市人民检察院民行处干部；黄聪颖，广西壮族自治区钦州市人民检察院反渎职侵权局干部（执笔人）；仇雪瑜，广西壮族自治区灵山县人民检察院办公室干部。

[①] 调查于2014年7月下旬实施，以全市检察人员为对象，通过6个问题调查了检察人员对检察改革的态度。全市检察机关共发放调查问卷350份（市院101份，灵山县院54份，浦北县院50份，钦南区院83份，钦北区院62份），回收有效调查问卷260份（市院79份，灵山县院29份，浦北县院49份，钦南区院52份，钦北区院51份），回收率74.29%。后把回收的问卷分别录入SPSS统计软件，运用该软件进行量化分析。

[②]农中校、刘缨：《检察官职业化建设探索与研究》，中国检察出版社2008年版，第1页。

[③]舒华、鄢康来等：《贵州民族地区检察官职业化问题研究》，载《贵阳市委党校学报》2012年第2期。

[④]舒华、鄢康来等：《贵州民族地区检察官职业化问题研究》，载《贵阳市委党校学报》2012年第2期。

[⑤]张智辉：《检察制度的起源与发展》，载《检察日报》2002年10月9日，第3版。

[⑥]王慧：《以比较法的视角重新审视我国检察权的独立性》，载《法制与经济（下半月）》2008年第5期。

[⑦]程雷：《新一轮检察改革的三个问题》，载《国家检察官学院学报》2013年第5期。