检察机关提起、参与民事公益诉讼的探索实践及制度构建

检察机关提起、参与民事公益诉讼的 探索实践及制度构建

西林县人民检察院  岑僳娟

【内容摘要】党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,这为我国检察机关提起公益诉讼明确了方向。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议授权检察机关开展公益诉讼试点。随后，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《试点方案》)。现在，检察机关试点提起公益诉讼已经依法有据，初步程序和框架已经具备。但对于实践中检察机关如何提起公益诉讼尚无可遵循的细则，亟需建立健全有关制度。

【关键词】公益诉讼 民事公益诉讼 制度构建

2012新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这一条款正式将公益诉讼制度纳入法制层面。在民事诉讼法植入公益诉讼制度及中央文件明确授权检察机关提起公益诉讼之前，有不少地方的检察机关已经开始公益诉讼的实践并取得一些成效。公益诉讼包含民事公益诉讼及行政公益诉讼两个方面，这里我们重点讨论民事公益诉讼。

一、民事公益诉讼的概念及《试点方案》对民事公益诉讼的主要规定

1、民事公益诉讼的概念。

公益诉讼（actions publicae populares）源远流长，通常认为，它起源于罗马法，是相对私益诉讼（actions pri-vatae）而言的。古罗马法学家乌尔比安首先提出了划分公法和私法的学说，认为保护国家利益的法律属于公法，保护私人利益的法律属于私法，诉讼也因此分为“公诉”和“私诉”两种。古罗马法学家认为，“公诉”是对有关国家利益案件的审查，是涉及国家和政府利益的诉讼；“私诉”是根据个人申诉对有关个人案件的审查，是涉及私人利害关系的诉讼[?]。这种对诉的划分方法即现在所指的私益诉讼和公益诉讼。

公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念，民事公益诉讼是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，为了保护社会公共利益，对违反法律，侵害社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由法院依法审判并追究违法者法律责任的诉讼。

2、《试点方案》对民事公益诉讼的主要规定。

早在公益诉讼正式纳入法制层面之前，广大法学界关心并热议的提起公益诉讼的原告主体、原告身份、领域和范围、诉前程序、反诉、诉讼费用、诉讼请求这些问题，《试点方案》已经明确。在这里，值得注意的有两点：

（1）检察机关提起公益诉讼的身份。《试点方案》明确，检察机关以公益诉讼人的身份提起民事公益诉讼，突出“公益”二字，目的是为了加强对“公益”的保护，与刑事诉讼活动中的“公诉人”相区别。

（2）民事公益诉讼试点案件范围。《试点方案》明确，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼，即民事公益诉讼试点案件范围仅限于污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。

损害国家和社会公共利益的行为涉及的领域众多，检察机关提起公益诉讼为什么要有范围的限制? 西南政法大学教授刘艺认为，检察机关在人、财、物等方面受现实条件所限，无法对所有侵害国家和社会公共利益的行为进行监督。因此，公益诉讼试点确定的案件范围是社会力量较难予以监督的领域，如生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护和食品药品安全等[?]。诚然，鉴于人力、物力、财力、实践经验等客观条件的限制，检察机关提起公益诉讼在试点阶段不宜将提起公益诉讼的领域放得过宽，可以先就社会关注度高、群众反映大的领域开展实践，在积累经验的基础上，逐步扩大到其他领域。

二、检察机关提起民事公益诉讼的探索实践

近十几年来，从法律监督属性，以及保护国家和社会公共利益出发，检察机关积极开展了提起公益诉讼的探索实践。其中，1997年河南省南阳市方城县检察院就一起国有资产流失案件提起民事诉讼并获得胜诉，成为我国检察机关提起的最早的公益诉讼案件，现载入民事诉讼法教材，被专家称为“公益诉讼鼻祖”[§]。1997年前后，在国有企业转制和体制改革过程中，国有资产流失显现非常严重。当年5月，南阳市检察院接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人。通过调查，群众举报属实，但其中没有发现国家工作人员的职务犯罪线索，因此方城县检察院民事行政科介入此案，开启了提起公益诉讼的先河。

此后，全国多省监察机构纷纷效仿，初步改变了公共利益无人保护或者保护不力的现状，使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到了一定程度的遏制，收到了良好的法律效果和社会效果。据悉，2002年以来，南阳市共提起公益诉讼79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起；1997年以来，河南检察机关开展公益诉讼500余起，为国家挽回经济损失2亿7千万元。由于缺乏明确法律依据，检察机关提起的公益诉讼在2007年初因最高法院的一纸批复被叫停。最高法院的批复指出，法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件。近几年来，由于现实的需要，公益诉讼重回我们的视野，并正式走到了法律的台前，正以燎原之势在全国铺开。

三、关于完善民事公益诉讼的制度构建

民事公益诉讼属于民事诉讼的一种类型，与民事诉讼具有一般的共性，可以适用民事诉讼法的相关规定。但由于其特殊性，民事公益诉讼应该有自己的具体规定或者制度，才能有效地指导民事公益诉讼实践。

1、界定“履行职责中发现”

《试点方案》将民事和行政公益诉讼案件来源限定在“履行职责中发现”。那么，如何界定“履行职责中发现”？我相信大部分检察人员在面对这个问题时，脑子是很模糊的，是指履行民事行政检察职责中发现，还是履行检察机关所有职责中发现？案件通过群众举报发现的情况下，是否属于履行职责中发现？西南政法大学教授刘艺认为，“履行职责中发现”是指检察机关在开展侦监、公诉、反贪、反渎、预防、民行、控告等检察业务时，依职权发现的损害国家和社会公共利益的违法行为线索[**]。全国检察业务专家、国家检察官学院河南分院副院长田凯认为，公益诉讼的案件来源限制在检察机关在“履行职责中发现”，在实践中要严格执行这个规定，不能随意扩大案件来源。笔者认为， “履行职责中发现”应该做一个列举式的界定，使人一目了然。

2、界定“公共利益”的范围

公益诉讼起诉的是损害社会公共利益的行为，这里必然涉及到何为社会公共利益、社会公共利益的范围有哪些等问题。在我国现行的法律中，《宪法》、《行政处罚法》、《民法通则》、《合同法》等均涉及到 “公共利益”、“社会公共利益”等规定，但究竟什么是公共利益，公共利益范围如何界定，目前法律均没有明确规定。“公共利益”的范围确实不好确定，在我们大多数人看来，似乎“公共利益”只可意味不可言传。雀巢奶粉事件、四川沱江污染事件毫无疑问是侵犯了公共利益，但是，如果涉及到既有公民个人利益又有公共利益在内的利益，如何界定？“公共利益”的含义和范围一直是法学界争议的焦点，目前给它一个明确的界定已经刻不容缓。

3、公共利益受损害程度的评判及追诉

以往的理论界认为，提起公益诉讼的一个条件是公共利益受到损害或者有损害的危险，但根据《试点方案》，检察机关提起公益诉讼的一个条件是社会公共利益已经受到实际损害并有初步证据。那么，公共利益受损害程度的大小依据什么来衡量、评判？是经济利益损失的大小、受害人数的多少？或是波及范围的大小、社会影响的恶劣程度？亦或是其他？这些问题需要有一个标准来评判。另外，是不是所有损害社会公共利益的行为都应该受到追诉？有没有一个临界点？如刑事案件中的盗窃罪、诈骗罪，都有一个立案的起点数额。笔者认为，这些问题也是应该明确的。

4、民事公益诉讼与行政公益诉讼受案范围的交叉问题

《试点方案》明确民事公益诉讼试点案件范围是污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；行政公益诉讼试点案件范围是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。由于前者受案范围中的污染环境是后者受案范围中的生态环境的一部分，因此，民事公益诉讼中的污染环境案件和行政公益诉讼中的生态环境案件存在交叉的可能。

一个环境污染案件，必然涉及到实施污染行为的公民、法人、其他组织和负有监督管理职责的行政机关，即环保局。那么，在经过前置程序之后，环境仍受污染，公共利益受损害的状态仍在持续的，检察机关是提起民事公益诉讼，还是提起行政公益诉讼？或者是两者都提？如果只提起民事或者行政公益诉讼的话，是基于哪方面的考虑？如果两者都提的话，是在同一起诉书中提起还是分开提起？法院在审理时是合并审理还是分开审理?由哪个审判庭审理？要在公益诉讼的实践中解决这些问题，必须有可操作性的细则。

[?] 摘自法律快车《论检察机关提起民事公益诉讼》，2010年12月15日。

[?]摘自正义网-检察日报《始终明确检察机关在公益诉讼中的定位》，2015年7月7日。

[§] 摘自百度《检察机关提起公益诉讼的典型案例》，2007年2月27日。

[**] 摘自正义网-检察日报《始终明确检察机关在公益诉讼中的定位》，2015年7月7日。