检察机关稳步推进提起公益诉讼试点工作

围绕“公益”核心,监督纠正侵犯公益违法行为  

　　2016年1月13日,贵州省福泉市法院公开开庭审理贵州省锦屏县检察院诉该县环保局怠于履行职责行政公益诉讼一案,并当庭作出一审判决,支持检察机关的诉讼请求,确认锦屏县环保局对涉案企业怠于履行监管职责的行为违法。

　　该出手时就出手!作为检察机关公益诉讼试点工作以来首例宣判的案件,上述案件的办理让百姓看到了检察机关维护国家和社会公共利益的决心与态度。在今年召开的十二届全国人大四次会议上,最高人民检察院检察长曹建明向大会作工作报告,报告中以详实数字和典型案例介绍了检察机关推进公益诉讼试点工作情况,引起与会代表及场外群众高度关注,并为之点赞。

　　先行试点为全面铺开和立法打基础  

　　习近平总书记曾强调,凡属重大改革都要于法有据。在全国范围内实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。

　　2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,为检察机关提起公益诉讼试点工作提供了直接的法律依据。

　　最高检党组十分重视公益诉讼试点工作的推进,曹建明检察长先后在大检察官研讨班和全国检察机关行政检察工作座谈会上对开展好试点工作作了具体部署。全国人大常委会作出授权决定后,最高检先后印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。

　　据了解,《试点方案》规定在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察机关开展试点。

　　对此,最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭表示,检察机关提起公益诉讼涉及民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法等相关法律的修改完善,试点工作正是为了积累经验,探索检察机关提起公益诉讼的规律,为修订法律提供参考。试点地区检察机关将加强对试点工作的调查研究和经验总结。试点结束后,对经过实践检验的、切实可行的经验做法,最高检将适时提出立法建议。

　　“检察机关参与公益诉讼对完善公益诉讼制度、保护公共利益不受侵犯等,无疑具有十分重要的意义。”在郑新俭看来,检察机关参与公益诉讼具有诸多优势,如不牵涉自身利益,适合代表国家和社会公共利益提起诉讼;拥有法定的调查权,有利于调查取证和解决举证困难问题;能够从大局出发,审慎地行使公益诉权,避免影响到正常的行政秩序;具有专业法律监督队伍,能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼,可以大幅度降低司法成本。

　　线索排查紧盯生态环境和资源保护领域  

　　根据相关要求,公益诉讼案件线索来源是“检察机关在履行职责中发现”。在试点过程中,检察机关如何掌握、获取适宜提起公益诉讼的线索?

　　记者了解到,检察机关公益诉讼试点工作将民事公益诉讼的案件范围确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

　　据郑新俭介绍,试点工作开展以来,检察机关一直将结合履行法律监督职责收集案件线索作为重中之重。一是通过各种途径突出强调收集线索的重要性,要求各试点检察院从影响群众生产生活、社会反映强烈的方面入手发现适宜提起公益诉讼,尤其是行政公益诉讼的案件线索。二是对重点案件线索及时批转督办,从中发现适宜提起公益诉讼的案件线索。三是加强信息报送工作,及时掌握公益诉讼线索总体情况,对各地好的做法经验及时予以推广。四是加强与侦监、公诉等业务部门的联系,形成检察机关提起公益诉讼的合力。五是上级院加强对线索收集工作的督促和指导,最高检民行厅赴各试点省份,重点听取线索情况汇报。

　　截至目前,试点地区共在履行职责中发现公益诉讼案件线索703件。其中,以诉讼类型划分,行政公益诉讼案件线索554件,民事公益诉讼案件线索149件;以案件范围划分,生态环境和资源保护领域450件,国有土地使用权出让领域153件,国有资产保护领域86件,食品药品安全领域14件。生态环境和资源保护领域的案件线索占到全部线索的64%。

　　严格履行诉前程序督促纠正违法行为  

　　公益诉讼试点之初,有些人担心,检察机关提出公益诉讼试点期间,相关案件量会“爆棚”。

　　郑新俭对此回应表示,为保证检察机关提起公益诉讼制度改革试点工作的顺利开展,前期检察机关进行了大量的调研,对各地适宜提起公益诉讼的案件进行了初步的摸排。根据调研情况看,预计不会出现案件量过多的情况。对于行政公益诉讼案件,通过诉前程序,可以使一些违法行为得到纠正,真正进入诉讼程序的行政公益诉讼案件可能不会太多。

　　据了解,诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,节约司法资源。为确保诉前程序取得实效,各试点地区检察机关按照全国人大常委会授权决定的要求,严格履行诉前程序,充分发挥诉前程序的作用,对有关行政机关和社会组织发出检察建议。

　　最高检工作报告显示,检察机关对325起案件启动诉前程序,向相关行政机关或组织提出检察建议,督促履行职责。相关行政机关已履行职责或纠正违法224件,相关社会组织提起公益诉讼6件。

　　郑新俭指出,目前来看,检察建议的落实情况体现出回复更及时、采纳率更高、实际效果更好的新变化,绝大多数接到检察建议的行政机关及时纠正了违法行为或者履行了法定职责。特别是许多地方的环境保护部门采纳检察建议认真整改,强化了监管责任,堵塞了监管漏洞,规范了监管行为。

　　记者采访了解到,经过诉前程序,对于没有适格主体或适格主体不起诉的民事公益诉讼案件和行政机关逾期未纠正违法或仍然怠于履职的行政公益诉讼案件,山东、贵州、江苏、福建、安徽、广东、吉林、湖北等省检察机关已向法院提起公益诉讼案件12件,其中包括吉林省白山市检察院因江源区中医院违法排放医疗污水而江源区卫生和计划生育局不依法履行职责而提起的全国首例行政附带民事公益诉讼案件。

　　郑新俭表示,2016年,最高检将进一步推进公益诉讼试点工作的开展,重点抓好公益诉讼案件办理工作,对重要案件线索进行重点督办,继续派工作组赴相关试点地区进行督导,与当地检察机关一起研究分析案情,认真分析研判提起诉讼的必要性和可行性,重点对事实证据、法律依据、社会效果等问题进行研究论证,对可能出现的问题提前制定预案。同时,进一步加强对试点工作的指导和规范,及时总结经验,做好中期报告、提出立法建议等工作,推进试点工作深入开展。