民事执行检察监督基本方式研究

22.12.2014 17:07

本文来源: 检察

拉丁法律谚语说：“执行乃法律之终局及果实，因而法律的生命在于执行。”[1]当事人通过执行程序，把生效裁判法律文书所确定的纸上权利转变为现实，从而真正获得法律所承诺的利益，因此从某种意义上来说，是否执行得当意味着法的作用以及法的权威是否得到真正体现，社会的信用关系和法律秩序能否得到良好的保障。而构建一套合理的民事执行检察监督制度则是民事执行权有效行使的不可或缺的基石。

任何一种公权力的监督都必须得到法律的授权，检察机关对民事执行活动进行监督也不例外。新民事诉讼法的实施可谓是给民事执行检察监督明正身的重要契机，弥补了民事执行检察监督缺乏立法依据的先天缺陷，摆脱了多年来依据不明、模糊不清的尴尬处境，民事执行检察监督找到了明确的法律依据。民事执行检察监督简而言之就是人民检察院对人民法院的民事执行活动进行监督，是一种外部的、公权力对公权力的平行监督。其对象是法院的民事执行权，但在我国司法实践中民事执行难与乱的现象是屡屡频发，以至于学界有称之为“天下第一难”之说。[2]目前的执行困境一般认为存在“执行难”和“执行乱”两个方面，1999年中央11号文件将“执行难”概括为四句话，即“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动。”而“执行乱”在实践中主要表现为：执行程序乱、执行措施乱、执行管理乱、执行收费乱、委托执行乱、怠于执行等。[3]有学者认为“执行难”是执行机关在现有的法律框架下难以克服的“难执行”，是必然的难执行，而“执行乱”则是执行机关故意或者过失地违背现有法律规定或者执行依据，是纯粹执行机关原因导致的“乱执行”的情形，因此，民事执行检察监督主要是针对“执行乱”的现象而存在。笔者认为，虽然“执行难”很大一部分是有客观原因造成的，但也有相当多的问题都是人为的因素导致的，比如地方保护主义和行政干预的现象。作为长期不能有效解决的执行困境，“执行难”和“执行乱”已经互为因果，执行乱一定程度导致了执行难，执行难又加剧了执行乱的表象，这种难乱交加的恶性循环，这些问题是我国法治化进程中无法回避和超越的阵痛，而真正的法治不应当把希望全部寄托在某一个被假设为超然清白的机关能对权力进行全方面的监督，而是建立其权力对抗权力的有效运作机制，检察机关的民事执行检察监督所代表的公权力就应义不容辞的承担起对民事执行权这一公权力的监督，从而有效的解决“执行难”、遏制“执行乱”的现象。

新民事诉讼法中第14、135条[4]的规定，明确规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，但囿于民事执行活动情况比较复杂，性质也不完全相同，比如有的是法院以执行裁定的方式对民事执行活动作出实体性的裁断；有的是在执行活动过程中作出的程序性的裁断；有的是涉及执行人员的违法违纪行为，更有甚者涉及到地方保护主义和行政干预等等。所以，新民事诉讼法在此次修改中仅仅对民事执行活动实行法律监督作了原则性规定，笔者在认真研读了新民事诉讼法中关于执行程序的相关规定，分析民事执行活动存在的情形，对民事执行检察监督的基本方式提出了浅薄的看法，以民事执行活动的性质不同而选择不同的具体监督方式。现在通说认为依据特性民事执行权可以分为执行实施权和执行裁判权。民事执行实施权主要体现在执行活动中通过采取具体的执行措施或强制措施来实现生效法律裁判文书所确认的内容，注重的是在执行活动中效率价值的体现；而民事执行裁判权主要是对执行活动中有关实体和程序的问题加以裁断，侧重的是在执行活动中公正价值的体现。[5]因此，本文针对民事执行实施权和民事执行裁断权之间不同的特性采取不同的监督方式。

一、构建对民事执行裁判权的具体监督方式

民事执行裁判权是指民事执行中因执行当事人或利害关系人的请求、抗辩或异议而引起，由执行机关基于国家公权力，对执行中的实体和程序性事项作出决定、裁决的权力。如前所述，执行裁判权体现的是执行公正的价值要求并且作出的裁定也具有终局性的特点，因此，基于监督对象的相似性，对民事执行裁判权的监督方式可以参照审判监督方式。

1 、抗诉

抗诉，在立法上一直都得到承认也是检察机关行使法律监督职权的一种尤为重要的监督方式。相对审判程序监督中的抗诉，民事执行程序监督中的抗诉是指人民法院在民事执行程序中作出的生效判决、裁定、决定、命令有认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误且直接影响当事人合法权益、违反法定程序等情形，检察机关可以依照审判监督程序向人民法院提出抗诉。[6]有的学者为了不与审判程序中的抗诉相混淆，并突出人民检察院的执行监督职能，将这种监督方式称为检察监督。根据最高人民法院《关于适用<民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》[7]，在现有的司法实践中，抗诉并不影响执行活动的进行。笔者认为检察机关的抗诉可能会对执行结果产生影响，因此在抗诉审查期间，民事执行活动应当暂停执行，待上级机关作出裁定后恢复或终止执行。“上级人民法院经审查可以作出维持、变更裁定。一旦上级人民法院作出维持裁定，应当恢复执行。如果执行当事人仍然不服上级人民法院作出的裁定，认为裁定确有错误，可以继续向检察机关申诉，但不影响民事执行活动的继续进行。”[8]

具体来说包括以下情况：一是针对实体执行裁定确有错误提出的抗诉，主要是适用于变更、追加被执行主体的裁定，案外人对执行标的主张权利的裁定、执行人员对被执行人财产超标查封、扣押的裁定等；二是对严重违反执行程序，致使当事人实体权益受损的裁定提出的抗诉，具体适用于中止执行裁定、扣押被执行人财产、冻结或者划拨被执行人存款等等。

2 、检察建议

可以说，此次民事诉讼法的修改，很大一个亮点就是增加规定了检察建议的监督方式。虽然检察建议不能立刻引发对生效判决、裁定、调解书的再审，但检察建议却可以加强人民法院和人民检察院在审判监督方面的合作配合，因为检察建议是人民检察院向同级人民法院发出的监督建议。同时，民事执行裁判权追求效率的优先性也需要检察建议这种监督方式。“按照“加强论”的设想，对执行中所有的裁定如查封、拍卖裁定等提出抗诉，法院都要再审。这些裁定主要解决的是程序性问题，却因抗诉转化为一个再审案件，不但不符合基本法理，而且也会使执行程序过于复杂化，增加成本，影响效率，损害当事人的利益。”[9]可以说，检察建议是检察机关通过积极试点探索在实践中总结出来的一种监督方式，可以有效的弥补不能进行抗诉的弊端，其适用的范围广泛灵活。具体到民事执行检察监督，是指检察机关对法院执行过程中作出的程序性、非终局性的裁定或轻微的违法执行行为，提出的具有一定法律效力的意见或建议，要求执行机关重新进行审查，自行予以纠正的监督方式。

较之抗诉，检察建议在一定程度上实现了对法院裁判的同级监督，简化了办案程序、缩短了办案周期，明显突出了监督效益，降低了司法成本，尽量将矛盾解决在基层。检察建议不受抗诉审级的限制，同级或者上级检察机关均可提出，从而避免案件在不同级别检察院的反复流转和审查，同时检察建议的监督方式较为灵活，人民法院也比较容易接受，逐渐演变成检察机关将采取的最主要的执行监督方式。有学者提倡，“民事执行监督应尽量避免以抗诉的形式出现，对于执行中的裁定可以适用检察建议的方式，对于执行程序中需要例外监督的执行行为则采取纠正违法通知书的形式。”[10]笔者也认同这一观点，无论是针对民事执行裁判权还是民事执行实施权，充分体现“诉讼经济”和“司法效率”的检察建议都是适用的检察监督方式，在下文不再详述。

二、构建对民事执行实施权的具体监督方式

如前所述，民事执行实施权侧重的是效率价值，因此对民事执行实施权进行监督也“应当以同步性和高效性作为追求目标”。[11]因此，对民事执行实施权采取同级监督是相对合理和快捷的。

1 、督促执行意见书

检察机关向人民法院发出督促执行意见书主要是针对拖延不执行、执行不力等情形，这也是目前司法实践中民众普遍不满的“执行难”、“执行乱”的老大难问题。正所谓“迟来的正义非正义”，对于人民法院这种久拖不决、超期限执行的情况，我们不仅要在提高司法效率方面狠下功夫，检察机关的监督也是重要的部分。虽然此次民事诉讼法的修改增加了第226条的规定：“人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。”[12]但对于实践中拖延执行、超期执行类似的执行难顽疾，民众并不奢望可以立马得到改善，这其中存在着多方面的主客观因素。最高人民法院出台的《关于人民法院执行工作的若干问题的规定（试行）》中尽管也对执行期限做了明确的规定，同时也规定了“特殊情况”，即对未能在执行期限内执行完毕的，确有特殊情况需要延长的，可以由本院院长批准延长。但却未对所谓的“特殊情况”作出明确的界定以及延长的次数作出限制，这就成为执行机关拖延执行、超期执行的名正言顺的借口。此外，执行人员的配备、素质、工作的积极性等，有时甚至是地方保护主义的存在也加剧了拖延执行、超期执行的情况频发。此时，检察机关的监督可以根据申请执行人的申诉或者是自行发现中介入，如若确属于执行人员故意拖延或者超期执行现象，检察机关可以向人民法院发出督促执行意见书，督促执行机关在法定期限内执行终结，从而最大限度的维护申请执行人的合法权益，这不仅是对执行工作起到良好的监督作用，同时有利于减轻申请执行人和执行机关之间的矛盾，树立司法公正的权威。

具体来说，督促执行意见书是由同级的检察机关根据申请执行人的申请或者自行发现，向执行机关发出督促执行意见书，规定在一定的期限内以回函的方式向检察机关答复，检察机关及时的将回函内容告知当事人。如若执行机关未在规定的期限内给予答复，检察机关有权提请执行机关的上级人民法院责令其说明理由。此外，笔者认为在此同时可以借鉴法国民事执行法的规定：“共和国检察官可以命令（执行员）追加调查；检察官有权要求被搜查方提供情报，他们不得以保密义务为由予以拒绝”。[13]赋予检察机关必要的延伸权力---调查权，即怠于执行是基于执行人员的主观因素的，检察机关认为确有必要可以自行进行调查。

2 、现场监督

关于现场监督的规定，早在1990年就由最高法和最高检联合发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》（已失效）中明确规定“人民检察院应人民法院邀请或当事人请求，派员参加对判决、裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。”赋予检察机关对涉及重大公共利益、执行当事人人数众多、执行国有资产等重大影响案件的现场监督权，是为了便于检察机关在这些特殊案件中能监督整个执行过程，及时发现并提出纠正，遏制可能出现的违法违纪的行为，进行更有效、全面的监督。对于检察机关现场监督是否意味着享有停止民事执行的权力，笔者认为，现场监督作为同级的监督公权力，但也不能干预法院的民事执行权，对于在执行现场可能出现的违法违纪情形，可以采取当场向执行人员提出口头纠正意见；若执行人员未采纳的，在记录好执行情况，事后通过发检察建议的方式督促其纠正。

3 、纠正违法通知书

纠正违法通知书是指“检察机关对执行中较为严重的违法行为作出书面纠正意见，通知人民法院纠正的一种监督方式”。[14]虽然此次修改的民事诉讼法中并未将纠正违法通知书明确规定为检察监督的方式，但司法实践中，已经有地方人民检察院采取了这种监督方式。比如《广西壮族自治区检察机关办理民事执行监督案件规定（试行）》中第九条规定：经过人民检察院审查，发现人民法院的执行活动有下列情形之一的，可向人民法院发出纠正违法通知书，督促纠正。（一）执行行为严重违反法定程序；（二）违法采用强制执行措施；（三）执行人员在执行过程中违反执行纪律，造成不良影响的，或有贪污、受贿、挪用公款、玩忽职守、滥用职权等违法违纪的；（四）其他需要监督的情形。

具体来说，检察机关发出纠正违法通知书，执行法院应当接受并在期限将处理结果书面答复发出通知的检察机关；无故不纠正的，检察机关有权提请上级机关督促执行机关纠正其违法执行行为；若执行机关接到通知后认为检察机关所述内容与实际情况不符，可以向检察机关作出理由说明，检察机关重新进行审查。

此外，除了以上对民事执行裁判权和民事执行实施权所构建的监督方式之外，检察机关在对民事执行过程中发现执行人员有贪污挪用、受贿索贿、徇私枉法、滥用职权等职务犯罪行为，检察机关可以开展初查，或配合反贪、反渎等自侦部门一起共同查处，依法追究相关行为人的刑事责任。作为查处职务犯罪的监督方式，既是检察机关履行查办职务犯罪、打击腐败的神圣职责，也是民事执行监督中最为严厉、后果最为严重的一种监督方式。

可以预见的是，民事执行检察监督的方式并不仅限于此，在未来的法治进程中必然不断得到完善。失去监督的权力必然导致腐败，特别执行权作为一种运用国家强制力通过对义务人的财产和人身自由进行干预、强制义务人履行义务的权力，具有主动性、单向性等特征，执行权更易于被滥用、失控。[15]因此，检察机关对民事执行活动的监督对于民事执行权的运作具有不可替代的规制作用，而合理有效的监督方式的设置则是民事执行检察监督制度不可或缺的重要组成部分。

[1] 蓝贤勇：《民事强制执行法理论与实务》，人民法院出版社2004年版，第11页。

[2] 钱弘道：《执行改革的经济分析---兼评浙江省法院执行改革》，《中国司法评论》人民法院出版社2002年版，第47页。

[3] 常怡等：《民事行政裁判执行的检察监督》，最高人民检察院民事行政检察厅主编：《民事行政检察指导与研究》（第3集），法律出版社2005年版，第148页。

[4] 民事诉讼法第14条：人民检察院有权对民事诉讼施行法律监督。第135条：人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。

[5] 范彦雯：《民事执行监督理论研究---以检察监督为考察对象》，复旦大学硕士学位论文，2009年。

[6] 刘慧慧：《论民事行政裁判执行的检察监督》，山东大学硕士论文，2010年。

[7] 2008年最高人民法院《关于适用<民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》第10条规定：执行异议审查和复议期间，不停止执行。

[8] 汤维健：《检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督》，《检察日报》2004（7），第215—224页。

[9] 赵晋山、黄文艺：《如何为民事执行监督开处方》，《光明日报》2007年8月27日。

[10] 肖爱、刘杰：《强化联动与协商：民事执行中的检察权配置新探》，《北京政法职业学院学报》2011（2）。

[11] 何小敏、吴世东：《检察机关民事执行监督职能管见》，《检察论丛》2004（7），第54—55页。

[12] 详见《民事诉讼法》第226条。