社会调查制度的调查与思考

07.01.2015 10:39

本文来源: 检察

全区检察理论研究2013年会参评成果

社会调查制度的调查与思考

——基于Y市检察机关未成年人刑事案件的实证分析

摘要：社会调查制度作为未成年人刑事司法制度之一，是衡量一个国家或地区法治文明程度的一个重要尺度。本文对我国西部地区Y市检察机关社会调查制度运行情况进行实证调查，反思剖析社会调查制度在当前运行中存在司法观念落后、授权性规定易规避、调查程序正当性欠缺、社会调查报告法律属性模糊等，社会调查制度未能发挥其应有的功能价值。实践社会调查制度要树立少年司法理念之国家亲权理念，通过立法强制进行社会调查，完善社会调查程序，赋予社会调查报告证据属性。

关键词：未成年人社会调查少年司法理念强制启动程序证据属性

社会调查制度是未成年人刑事案件诉讼程序中的一项特有制度，即对涉嫌刑事犯罪的未成年人，通过走访等方式，对其亲友、老师、邻居、同事等相关知情人进行调查，了解、收集涉嫌刑事犯罪的未成年人其在成长经历、犯罪原因、监护教育等方面的情况，全面客观地评价其人身危险性，回归社会可能性，为预防与矫治未成年人犯罪提供客观依据。本文以我国西部地区Y市检察机关近年来办理的未成年人刑事案件为分析视角，对社会调查制度在西部地区运行中存在的一些问题进行思考。

一、Y市社会调查制度运行现状

Y市是广西的人口大市，同时也是农业大市，市场经济繁荣，流动人口逐渐趋多，未成年人刑事案件呈上升趋势。多年来，Y市检察机关受理的刑事案件数，始终排在全区地级市前列，在西部地区具有较强的典型代表性。

（一）开展社会调查重视尚不够，积极性有待提高

通过调查了解，立法将未成年人社会调查制度写进修改后的《刑事诉讼法》后，司法机关开展社会调查工作有了一定的改观。对自2010年综治委等六部门联合出台的《关于进一步建立和善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》至2012年3年来，Y市检察院及其下辖的6个基层检察院受理审查起诉的未成年人刑事案件进行调查统计，结果显示，包括在公安机关的侦查阶段及检察院的审查起诉阶段，对未成年犯罪嫌疑人适用社会调查制度的为0人。2013年1月1日施行新《刑事诉讼法》以来至2013年9月25日，Y市检察院及其下辖的6个基层检察院受理审查起诉未成年人刑事案件中，对未成年犯罪嫌疑人开展社会调查的为222人。

但是，2013年1月至9月，Y市检察机关受理审查起诉未成年人犯罪嫌疑人为345人，其中仅对222人未成年犯罪嫌疑人开展社会调查，开展社会调查所占的比例仅为64.35%。从调查结果分析，相比较于我国东部如上海、江苏等地方及中部地区如重庆等地方较早开展社会调查工作，我国西部地区公检法等司法机关对社会调查工作尚不够重视，社会调查启动相对滞后。

（二）社会调查主体不易确定

尽管2010年综治委《若干意见》规定公检法根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人开展社会调查，但是囿于主客观原因未启动，即使是新《刑事诉讼法》明文将社会调查作为授权性规定，基层公检法机关行动回应也不积极，调查主体不易确定。根据专项调查情况，2013年1月至9月，对Y市检察机关受理审查起诉的未成年刑事案件进行统计分析，开展社会调查的启动主体中，公安机关开展社会调查为179人，其中委托司法行政机关社区矫正工作领导小组办公室开展社会调查为56人，委托团委或妇联等社会组织开展社会调查的为0人；检察院开展社会调查为30人。根据调查情况了解到，检察机关公诉部门反映，在案多人少的情况下，案件承办人独自完成社会调查报告时限过长，会影响到未成年人刑事案件快速办理；如果过多地由侦查机关或者委托辩护人、诉讼代理人进行社会调查，会存在主观性、片面性的因素，不能全面客观的反应未成年犯罪嫌疑人、被告人的情况，可信度也相对降低；而委托司法行政机关、基层政府又存在质量不高，怠于调查或者推诿的现象。

（三）社会调查程序不够规范

根据调查了解，在社会调查的程序上，进行履行的程序较简单。司法机关开展社会调查，都是直接找到未成年犯罪嫌疑人的亲友、邻居、老师等调查对象。在未成年犯罪嫌疑人诉讼权利保护上，开展社会调查前，没有履行对未成年犯罪嫌疑人的告知义务。另外，在个别案件中，社会调查员前往羁押场所会见未成年犯罪嫌疑人时，也存在没有合适成年人在场的情况。

（四）社会调查报告内容空洞、分析简单，质量不高

根据调查，我们了解，司法机关开展社会调查的内容主要为未成年犯罪嫌疑人平时表现、家庭情况、生活情况、学习情况、涉嫌犯罪对社会的是否产生重大不良影响等。调查报告比较粗糙，内容简单化、敷衍化情况比较普遍，较难全面客观分析评估未成年犯罪嫌疑人的人格状况及其人身危险性。以Y市R县覃某某涉嫌故意杀人案为例，2013年2月26日晚，嫌疑人覃某某（男，16岁），搭乘柳某驾驶的营运三轮摩托车至该县火车站一公里左右的高速公路涵洞时，因想坐霸王车不给钱，与柳某发生肢体冲突，用石头砸晕柳某，后将柳某抱上营运三轮摩托车，拿了柳某身上的手机及现金，从涵洞附近找来松木柴枝堆放在三轮摩托车上，放出三轮摩托车油箱内的汽油点燃三轮摩托车及柳某后逃离现场。案件中犯罪嫌疑人覃某某作案手段残忍，社会影响非常大。该案所辖公安局委托该县司法局的社区矫正工作领导小组办公室对覃某某进行社会调查。该县司法局的社区矫正工作领导小组办公室找了覃某某的2位邻居及其原工作工厂的经理等，对覃某某的出生时间、学习情况、平时表现、家庭情况及其涉嫌犯罪对社会的影响进行简单的了解。对覃某某的调查评估意见书基本是对调查的情况进行简单的文字整理，为办案和矫治教育提供参考的作用微弱。

二、社会调查制度的实践反思

（一）司法观念落后造成重视不够

社会调查制度作为一种舶来物，在西方司法国家已经形成较为成熟的理念、完善的立法模式和实践体系。然则，在我国，社会调查制度还属于摸索阶段，对社会调查制度涉及的相关基础理念还没有深入，司法理论根基还比较浅。办案人员还是过多停留在以结果定罪的成人刑事司法传统中，破案、控罪的司法观念还没有得到根本的转变，社会调查制度本身所蕴含的保护、教育、矫治等功能价值还没有得到广大司法人员普遍地意识和接受。另外一方面，基层刑事案件数量每年呈上升趋势，基层案多人少的现实压力，使得办案人员在办案张弛中也更多地将办案时间和精力倾斜于传统犯罪事实认定上。

（二）授权性规定易成为社会调查主体推卸的理由

根据新《刑事诉讼法》及公检法三家有关刑诉法的司法解释和程序规定，公安机关、检察院及法院办理未成年人刑事案件开展社会调查都是授权性规定，有调查权的机关根据案件的具体情况来决定是否需要启动社会调查程序。对于基层办案人员来讲，我国司法办案的“重打击轻保护”观念还未得到根本性扭转。将社会调查制度设为授权性规定，极易使办案人员将社会调查视为可有可无的工作，开展社会调查的积极性不高，甚至有规避的心理，将其作为推脱社会调查责任的法律依据。

而根据2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》及《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》[①]都规定法院或检察院可以再委托有关组织和机构进行社会调查。这样看似可以更加广泛地凝聚社会力量开展社会调查，但是太过于宽泛的授权性规定，易导致社会调查主体之间相互推诿责任。到最后接招的机关则以缺乏开展社会调查工作的专项经费、社会调查员人员紧张、缺乏专业调查能力等等，或者作敷衍式的社会调查，或者不开展社会调查。而不开展社会调查，则没有相应的强制性规制措施，社会调查极易形同虚设，很难发挥社会调查制度应有的价值。同时，在社会调查员的适格上，法律没有给予标准，也影响社会调查的权威性。

（三）社会调查程序正当性欠缺

根据正当法律程序的规则之一，“任何人在受到公权力不利行为的影响（特别是刑事处罚或其他制裁）时，有获得告知、说明理由和提出申辩的权利。”[②]从程序正当性来讲，基于新《刑事诉讼法》对社会调查制度规定的模糊性，有关社会调查的程序法事实规定不明确，造成社会调查制度在程序正当上的先天性硬伤。法律规定的缺失，造成在实务中社会调查员进行社会调查基本上没有可以遵循的程序规定。在进行社会调查前，社会调查员没有履行对未成年犯罪嫌疑人告知的义务；在开展调查时，或者是一个人进行调查了解，或者是两个社会调查员同时对两个调查对象进行询问。未成年犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利没有得到充分的保障，开展社会调查缺乏公正性、客观性。

（四）社会调查报告的法律属性模糊

社会调查报告的法律属性主要是指，在刑事诉讼法中，社会调查报告的法律地位及其是否具有证据属性。当前实务中，出现社会调查报告内容空洞、分析不规范，整体质量不高等问题，主要与法律对社会调查制度本身规定过于原则性有关，新《刑事诉讼法》及公检法三家有关刑诉法的司法解释和程序规定，都是给了社会调查制度一个框架性的规定，缺乏与社会调查制度相配套的机制。社会调查报告的法律属性究竟如何？社会调查报告究竟是证据还是普通的文书？在法庭上，社会调查报告的程序又该如何走？社会调查报告该以什么身份出现？在哪一个环节出现？是在法庭调查阶段还是法庭教育阶段出示？是否需要经过控辩双方质证？新《刑事诉讼法》中没有明确规定。公安部根据新《刑事诉讼法》制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》中规定，“作出调查报告的，在提请批准逮捕、移送审查起诉时，应当结合案情综合考虑，并将调查报告与案卷材料一并移送人民检察院。”[③]而在审查起诉阶段，检察院将社会调查报告作为办案和教育的参考[④]；在审判阶段，法院将社会调查报告作为法庭教育和量刑的参考。[⑤]

同时，关于社会调查报告是否属于证据，理论和实务界主要有两种观点，一是非证据论。从内容看，社会调查报告所反映的一贯表现、性格特点、家庭情况、社会评价等内容，与证明案件事实没有直接的关联性，不属于证据。二是证据论，从形式看，社会调查报告与刑事诉讼法证据种类中的鉴定意见、书证相似，可以作为证据使用。

三、社会调查制度之管中窥豹

社会调查制度最早于19世纪美国伊利诺伊州少年法院施行。通过社会调查，能够合理缩小未成年犯罪领域，实现刑罚对未成年犯罪人教育为主、惩罚为辅的目的。作为少年司法理念的重要体现，社会调查制度是衡量一个国家或地区法治文明程度的一个重要尺度。

目前，国际上绝大部分国家都把社会调查作为未成年人刑事案件的必经程序。在未成年人刑事案件中，都强制规定了在判决前必须要对未成年被告人进行社会调查。社会调查制度的主要功能体现在全面评估未成年被告人人身危险性，为犯罪预防和罪犯矫治提供科学依据。如美国设有通过人格调查进行风险评估并提供审前释放建议的“审前服务机构”[⑥] 、英美都确立了通过社会调查对被告人的人身危险性和再犯可能性进行系统评估的“量刑前报告”[⑦]、英国为评估被告人再犯可能性而在“量刑前报告”中设“危险评定”部分[⑧]等。

2010年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组等六部门联合出台了《关于进一步建立和善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》，我国真正意义上确立社会调查制度。2012年3月第二次修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》将社会调查制度从部门规定上升到统一立法层次。社会调查制度对我国未成年犯罪嫌疑人、被告人合法权益保护、教育、矫治等方面具有重要价值。社会调查制度作为一个新生的舶来物，我国立法上虽然给予了该制度一个重要的位置，但却大多是一些纲领性、原则性的规定，缺乏操作性强的专门制度。社会调查制度在法律层面上缺乏权威性，调查者和使用者的法律责任意识尚薄弱，而社会调查报告的客观性、严肃性和权威性也不高。

四、社会调查制度之进路选择

（一）观念转变：树立少年司法理念

未成年人刑事司法理念应坚持少年司法原则。在未成年人保护学说里，“国家亲权”理念作为少年司法最基本的指导原则，其核心含义在于当未成年人的父母或监护人不能保护未成年人的利益时，国家有义务、有责任代位保护其“未来财产”─未成年人，其精髓在于其以“保护”优于“刑罚”的立场来处理问题少年的犯罪与偏差问题。[⑨]

作为少年司法的根基，国家亲权理念强调，国家应对未成年人承担起保护、教育与矫治的职责。反映到司法中，未成年人刑事司法应具有福利化取向，追求司法的个别化处理，不能单纯从惩罚犯罪行为理念出发。因此少年司法理念应从“儿童最佳利益”考虑，“促进少年的福利”；坚持儿童优先原则，使未成年人保护与少年司法工作的出发点、归结点都应以未成年人利益最大化为基础。《北京规则》第10.3条要求，“应设法安排执法机构与少年犯的接触，以便在充分考虑到案件发生情况的条件下，尊重少年的法律地位，促进少年的福利，避免对其造成伤害”。[⑩]

（二）完善立法：由授权性规定修改为强制性规定

目前我国有关法律及司法解释将社会调查作为授权性规定，给予了调查主体过于自由的自主选择权，未能充分体现社会调查制度的本来价值。既然移植西方国家社会调查制度，并且基于少年司法理念最大利益保护少年权益，就应当汲取该制度的最成熟之经验。应当参考西方国家社会调查立法规定并依据《北京规则》，明确社会调查制度作为公检法的一项强制性规定，将社会调查作为刑事案件的必经启动程序，并且要有相应的程序性制裁措施，使社会调查制度落到实处，真正发挥其作为评价犯罪嫌疑人、被告人社会人身危险性、矫治回归社会可能性大小的功能价值。同时在社会调查主体上，建立以公安机关为主导，检察机关补充调查，法院委托调查的模式，这样的模式利于与刑事诉讼上对案件的侦查、审查起诉及审判相衔接，可以起到提高诉讼效率，节约调查资源的作用，也避免司法机关之间相互推诿。

（三）规范程序：完善社会调查制度配套规定

现行法律规定的社会调查制度仅是一个框架性的制度，不利于实务中司法工作的开展。立法应完善社会调查制度在开展社会调查的时间、期限以及社会调查报告的制作、形式等方面的规则要求，以保证开展社会调查及其形成报告的客观性和合法性。第一，规定开展社会调查的时间应与案件诉讼程序的办案期限同步，不能超出案件的办案期限。第二，开展社会调查前，应该要制定并告知调查对象；同时，应当告知未成年犯罪嫌疑人、被告人，以保障其知情权。第三，进行社会调查的时候，社会调查员不得少于两个人；开展社会调查，需要向调查对象出示工作证。第三，社会调查员前往羁押场所会见未成年犯罪嫌疑人、被告人，应当要有法定代理人等合适成年人在场。

（四）明确定位：赋予社会调查报告证据属性

从司法实务的角度讲，只有正确定位社会调查报告在刑事诉讼中的法律地位，赋予其证据属性，明确社会调查报告作为证据使用的证明力，才使得社会调查能本着客观、公正的态度进行，才能使社会调查报告摆脱“四不像”的尴尬地位，真正意义上发挥社会调查制度蕴含的功能价值。

1. 完善赋予社会调查报告作为证据属性的合法性。 根据《北京规则》16.1规定：“所有案件除涉及轻微违法的案件外，在主管当局做出判决前的最后处理之前，应对少年生活的背景和环境进行适当的调查，以便主管当局对案件做出明智的判决。”[11]而我国于1985年参与制定并通过《北京规则》。这是未成年人刑事犯罪社会调查制度的国际法依据。在我国，社会调查在新刑事诉讼法特别程序的未成年人刑事案件诉讼程序中出现，就已经从法律层面上赋予了社会调查在未成年人刑事诉讼中的法律地位。

同时，根据我国《刑事诉讼法》规定，法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论。因此应当要有配套立法进一步完善规定对社会调查报告作为证据使用所具备的形式合法性。“社会调查报告要作为证据使用，应当当庭宣读报告内容，经控辩双方质证并经法庭认证，法官应当结合其它证据对《报告》的可信性进行审查，并综合全案对其证明力大小作判断。”[12]

2. 社会调查报告具有证据属性的关联性。 根据罪责刑相适应原则，对犯罪行为人科以的刑罚不仅应该与其行为对社会造成的危害性程度相适应，而且应该与其再次犯罪的可能性相适应。[13]即刑罚由定罪与量刑两个递进的阶段组成。定罪阶段，是以犯罪行为作为评价，面向犯罪行为人过去的行为；量刑阶段，是以犯罪人为主要导向评价，面向犯罪行为人未来的行为。根据2010年10月试行的《最高人民法院人民法院量刑指导意见（试行）》规定，“对于未成年人犯罪，应当综合考虑未成年人对犯罪的认识能力、实施犯罪行为的动机和目的、犯罪时的年龄、是否为初犯、悔罪表现、个人成长经历和一贯表现等情况，予以从宽处罚。”[14] 2010年11月“两高三部”印发的《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》，要求：“侦查机关、检察机关不但要注重收集各种法定量刑情节，而且要注重查明各种酌定量刑情节，比如案件起因、被害人过错、退赃退赔、民事赔偿、犯罪嫌疑人或被告人一贯表现等，确定定罪量刑事实清楚，证据确实充分。”[15] “两高三部”明确将与案件事实以外的其他相关因素作为酌定量刑情节；最高法院的量刑指导意见同时将未成年人的个人成长经历和一贯表现作为量刑适用。

就社会调查而言，为了准确量刑，有效防止未成年犯罪嫌疑人、被告人再次犯罪的多米诺效应，使其以最小成本回归社会，对与被告人人身危险性相关的个人成长经历、一贯表现等相关因素进行社会调查显得尤为必要。因此，通过社会调查，对犯罪嫌疑人、被告人社会人身危险性、再犯可能性及矫治回归可能性的大小等情况进行分析形成的社会调查报告，明显符合证据关联性的属性，可以将社会调查报告作为量刑阶段的证据来使用，作为酌定量刑情节。

参考文献

[1]宋冰：美国与德国的司法制度及司法程序[M],中国政法大学出版社1998年版。

[2]刘晓梅：《英国的社区矫正制度及其对我国刑罚制度改革的启示》[J]，《犯罪研究》2006年第3期。

[3] 刘晓梅：《英国的社区矫正制度及其对我国刑罚制度改革的启示》[J]，《犯罪研究》2006年第3期，第76-80页。

[4] 陈光中：《世纪域外刑事诉讼立法最新发展》[M]，中国政法大学出版社2004年版。

[5] 张鸿巍：《少年司法通论》[M]，人民出版社2011年（第二版）。

[6] 罗芳芳：《＜未成年人社会调查报告＞的证据学分析》，《第二届证据理论与科学国际研讨会论文集（上卷）》[C]，2009年7月25日发表。

[7] 陈兴良《刑法哲学》[M]，《中国政法大学出版社》2000年版。

[8] 张培芹：《未成年人刑事司法中社会调查制度之运行困境与出路——以调查程序启动的强制性为落脚点》[J]，《法治论坛》2013年4月30日。

[9] 徐贤飞：《社会调查制度实证研究——以C市Q区人民法院114件未成年人刑事案件为视角》[J]，《法治论坛》2013年7月31日。

[10] 陈海平：《未成年人犯罪案件社会调查制度冷思考》[J]，《海南大学学报(人文社会科学版)》2009年2月25日。

[①] 2013年1月1日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第四百八十六条第二款规定，人民检察院开展社会调查,可以委托有关组织和机构进行。” 2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第四百七十六条第二款规定，必要时，人民法院可以委托未成年被告人居住地的县级司法行政机关、共青团组织以及其他社会团体组织对未成年被告人的上述情况进行调查，或者自行调查。

[②] http://baike.baidu.com/view/2070552.htm 。

[③] 2013年1月1日起施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百一十一条第二款规定，作出调查报告的，在提请批准逮捕、移送审查起诉时，应当结合案情综合考虑，并将调查报告与案卷材料一并移送人民检察院。

[④] 2013年1月1日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第四百八十六条第一款规定，人民检察院根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查,并制作社会调查报告,作为办案和教育的参考。

[⑤] 2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第四百八十四条规定，对未成年被告人情况的调查报告，以及辩护人提交的有关未成年被告人情况的书面材料，法庭应当审查并听取控辩双方意见。上述报告和材料可以作为法庭教育和量刑的参考。

[⑥]宋冰：《美国与德国的司法制度及司法程序》[M]，中国政法大学出版社1998年版，第340页。

[⑦]刘晓梅：《英国的社区矫正制度及其对我国刑罚制度改革的启示》[J]，《犯罪研究》2006年第3期，第76-80页。

[⑧]陈光中：《世纪域外刑事诉讼立法最新发展》[M]，中国政法大学出版社2004年版，第104页。

[⑨]张鸿巍：《少年司法通论》[M]，人民出版社2011年（第二版），第305页。

[⑩] 《联合国少年司法最低限度标准规则》第10.3条。

[11] 《联合国少年司法最低限度标准规则》第16.1条。

[12]罗芳芳：《＜未成年人社会调查报告＞的证据学分析》，《第二届证据理论与科学国际研讨会论文集（上卷）》[C]，2009年7月25日发表，第408页。

[13]陈兴良《刑法哲学》[M]，《中国政法大学出版社》2000年版，第644页。