聚焦“红顶中介”：背靠权力大树 官场市场通吃
张浩/漫画
【原标题:中介,当去"红顶"!】
■砍掉一批行政审批和核准项目,砍掉一批审批中介事项……所有这些,都指向背靠权力“大树”的“红顶中介”
■专家建议从根本上深化行政审批制度改革,厘清权力和市场的边界
“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”——近年来,“红顶中介”这种官场、市场“通吃”的特性,使得其在行政体制改革的背景下,犹如过街之鼠人人喊打。
5月12日,国务院召开的推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议指出,再砍掉一批行政审批和核准项目,再砍掉一批审批中介事项……所有这些,都指向了背靠权力“大树”的“红顶中介”。“红顶中介”是否能够摘掉“帽子”,从历史的舞台走下来,成为舆论关注的焦点。
削减行政审批改革成效
中介机构是依法通过专业知识和技术服务,向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。它在促进政府部门依法履职、为申请人提供专业技术服务等方面发挥了积极作用。
然而,一旦戴上“红顶”这个帽子,中介机构的性质就发生了变化,俨然成了行政审批的“拦路虎”。在某些情况下,申请行政许可必须要经过“红顶中介”的首肯。一些审批即便不符合法定条件,但经过“红顶中介”的“运作”,也可以顺利完成行政审批。
比如,据媒体报道,在云南昆明,老百姓若要办理公积金贷款业务,在政府指定机构办理担保和公证,审批流程快,但费用高;如果自己找担保机构,费用虽然可以节省一多半,但在程序上相对繁琐,往往要耗费大量的时间和精力。两相对比之下,“红顶中介”的“能量”不容忽视。
在行政审批制度改革的背景下,“红顶中介”无疑成了一道阻碍,削减了行政审批制度改革的成效。
一些中介服务机构挂靠行政单位,“创收”丰厚,成为“小金库”的重要来源。官商勾搭之下,“红顶中介”里的权力“变现”、利益输送已成为公开的秘密。有些部门借“红顶中介”转嫁自身应承担的费用,或报销部门、个人费用;有的部门工作人员则在“红顶中介”兼起了职,领取加班费、补贴等……
审计工作报告显示,2013年,卫生计生委、国土资源部、住房城乡建设部等13个部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响,采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29.75亿元,部分单位违规发放津补贴1.49亿元。
这份提请全国人大常委会审议的报告还揭露,中国城市科学研究会2013年在受住房城乡建设部委托进行绿色建筑标识评价过程中,未经批准违规收取参评单位评审费1418.55万元;中华医学会未经批准违规收取资格考试复训费1965.04万元,将618个继续教育培训项目的1.14亿元收入存放账外。
上述事例仅仅是“红顶中介”乱象的“冰山一角”。2014年的第三轮巡视问题“账单”显示,八大央企普遍存在关联交易、利益输送问题;环保部、文化部被指出存在违规审批、利益交换等隐患。来自最高人民检察院的相关数据显示,2008年至2012年全国检察机关立案查办中介组织贪污贿赂犯罪达923人,分布于工程建设、金融信贷、土地矿产、财政税收、国有企业等行业,涉案领域比较广泛。
“‘红顶中介’不仅搅乱了市场,也搅乱了官场,滋生了腐败。”国家行政学院教授竹立家在接受记者采访时说。
重庆市规划局原局长蒋勇受贿案就是典型一例。蒋勇利用其情妇建立的中介公司,在建设工程咨询、代理及项目策划、规划咨询等方面提供中介服务,通过所谓的“规划咨询”聚敛钱财,收受贿赂多达千万元。
体制改革不彻底的产物
“红顶中介”的种种弊端早已不言自明,人们不禁要问,“红顶中介”究竟是如何形成的,为何如此难以清除?
2014年,浙江省温州市住房公积金管理中心原主任吴坚正“落马”。据通报,吴坚正在担任温州市人防办副主任期间,通过“红顶中介”垄断地下工程施工图的设计和审查,为他人谋取利益,非法收受他人财物。“把职能移交给一些下属公司、中介来承担……把一些工作、做法变成一种垄断来运作。”吴坚正这样供述。
记者了解到,“温州民防协会”是温州市人防办的下属社团,主要职能是审查温州所有与人民防空相关工程的施工图。同时,该协会设有一家地下工程设计咨询公司设计人防工程相关图纸。
就这样,温州所有地下工程施工图的设计和审查工作都被“温州民防协会”垄断。温州的地产建筑商都知道,施工图审查必须要找这家地下工程设计咨询公司,否则无法通过工程验收。凭借行业垄断的优势,这家“红顶中介”获得了巨大的经济利益。
国家行政学院教授许正中列举了“红顶中介”的三种主要类型:一类是指由政府转型过来具有审批权的组织,这些组织过去是政府部门,后来变成了协会;一类是捆绑在政府主管部门的协会,主管部门有一部分职能隐藏或者直接委派给这类协会;还有一类机构是政府主管部门领导退休下来以后在里面任职。
在受访专家看来,“红顶中介”之所以能够脚踏“官场”和“市场”两只船,一面收市场之利,一面揽政府之权,根本原因是行政体制改革不够彻底,没能打破行业的垄断,从根本上切断政经利益输送的链条。
竹立家指出,“红顶中介”的形成与官场和市场的边界不清晰有关。他主张进一步推进简政放权,从根本上深化行政审批制度改革,厘清权力和市场的边界。
整治“红顶中介”行动陆续推出
“权力介入市场,扰乱了正常的经济秩序,导致社会资本流失,与此同时,也损害和降低了政府的公信力,亟待规范和整治。”竹立家表示。
“红顶中介”的种种弊端,与本届政府大力推行的“简政放权”行政体制改革背道而驰,自然成为改革的矛头所向。
今年1月14日,李克强主持召开国务院党组会议,要求消除行政审批“灰色地带”,整治“红顶中介”,加快建立权力清单、责任清单和负面清单,着力铲除滋生腐败土壤。
2月9日,李克强在国务院第三次廉政工作会议上指出,有的中介打着政府的旗号,服务乱、收费高、搞垄断,被称为“二政府”“红顶中介”。对这些问题,必须坚决纠正和治理。
4月16日,国务院减轻企业负担部际联席会议办公室要求各地区在完善涉企收费清单制度的同时,进一步清理规范涉企收费工作,重点治理各种“红顶中介”收费,切实斩断向企业乱收费的“黑手”。
4月21日,李克强主持召开国务院常务会,在会上斥责中介评估乱象:“有些中介机构戴着政府的帽子,拿着市场的鞭子,收着企业的票子!”
同样在4月,国务院常务会议审议通过了《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》,针对一些中介机构特别是“红顶中介”与审批部门利益输送问题,明确提出审批部门所属事业单位等不得开展与本部门审批事项相关的中介服务,确有必要开展的应当转企改制,严禁指定中介机构,行业协会商会类中介机构一律与审批部门脱钩,政府工作人员不得在中介机构兼职任职。
5月12日,国务院召开的推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议指出,再砍掉一批行政审批和核准项目、再砍掉一批审批中介事项……
在上述针对“红顶中介”密集讲话的压力下,整治“红顶中介”的行动陆续推出,彰显着中央整治“红顶中介”的决心。
不仅中央政府层面作出了清理“红顶中介”的部署,部委和地方也从各地实际出发,开展了积极有益的尝试。
3月25日,环保部公布《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》,要求全国环保系统所属环评机构2016年底前与环保部门完全脱钩,其中环境保护部部属单位全资或参股的8家环评机构2015年底前率先脱钩。
4月7日,住建部召开党员领导干部大会,部长陈政高提出要理清部机关与部直属单位、部管社团之间的关系,坚决杜绝借机关简政放权搞“红顶中介”,坚决杜绝擅自设定评比表彰,坚决杜绝未经批准擅自收费,坚决杜绝变换方式手段继续实施已下放或取消的行政许可。
广东省惠州市成立了“中介超市”:72家中介机构集中进入行政服务中心一楼,凡是当地政府投资项目在行政审批环节中需要中介机构服务的,除需公开招投标或项目有特殊要求外,一律采取摇号的方式选择中介机构。
昆明公积金贷款“红顶中介”事件曝光之后,云南省全面开展了清理规范省政府部门行政审批中介服务行动,力争在年底前完成清理工作。官方公开资料显示,到2015年年底,所有保留的中介服务将实现清单式管理,向社会公布,接受社会监督。
山东省济南市出台了《济南市2015年减轻企业负担工作指导意见》。按照意见要求,济南将着力清理“红顶中介”收费,取消没有法律法规依据的行政审批前置中介服务收费项目;对有法律法规依据的行政审批前置中介服务项目,建立清单制度,并引入竞争机制,通过市场决定服务价格。今年年底前,行政审批前置中介服务收费清单将对外公开。
还需多管齐下形成治理合力
“上述政策和举措,固然能够在一定程度上对‘红顶中介’的清理起到积极的助推作用,但究其根本还是要深入推进简政放权,从根本上完善体制机制建设。”竹立家表示,“只有这样,才能真正清除‘红顶中介’存在的土壤。也只有这样,这些利好政策才能真正发挥预期的作用。”
受访专家表示,治理“红顶中介”除了要做好政策层面的规范,真正实现行业协会与行政机关的脱钩,还应填补好法律上的漏洞,具体指出中介组织的职责、义务以及惩戒举措,让中介组织管理更具可操作性。同时,改变“一行一会”的垄断局面,形成多家行业协会共同参与的竞争局面,通过市场来决定服务价格,让“红顶中介”真正回归市场。
此外,竹立家还建议加强人大、公众以及媒体对“红顶中介”的监督,对相关的行政审批过程以及招投标等进行公开,做到透明化处理。“就像盖个玻璃房,它是透明的,里面有什么、合不合规矩一眼就能看清楚,以降低权力寻租的可能性;加强对官员及其近亲属等的经商行为的管理,从根源上杜绝权力‘变现’的机会,切断政经利益的输送链。”