信访举报不属于税务行政复议范围——剖析一起发生在桂林市的行政诉讼案
信访举报不属于税务行政复议范围 —— 剖析一起发生在桂林市的行政诉讼案
群众信访举报与行政复议，虽然都是向行政机关反映问题、提出诉求，目的都是保障和监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益。但二者又有根本区别。信访举报具有一定随意性，形式也多种多样，行政机关处理来信来访的方式方法可以灵活机动，行政复议则不同，一旦提起行政复议，必须依照特定的文本格式、遵循严格的法律程序，行政机关受理和处理行政复议案件，必须执行严格的法律规定。下面，剖析一起前不久发生在桂林市的行政复议诉讼案件，供大家工作和学习参考。
一、案件基本情况原告李某不服被告桂林市地税局于2012年12月12日作出的不予受理行政复议决定一案，向法院提起行政诉讼。法院于201 2年12月14日受理，并于201 3年2月27日公开开庭审理此案。原告李某，被告桂林市地税局委托代理人到庭参加诉讼。
原告李某诉称，201 2年11月21日向桂林市秀峰区地税局举报刘某买房未在法定期限内申报、缴纳契税，涉嫌涉税违法；某房地产开发公司涉嫌虚开发票行为，要求税务机关依法查处并通报结果，秀峰区地税局于2012年11月30日作出书面回复，认为：契税不属于秀峰城区局管理；房开公司开具的《销售不动产统一发票》符合《中华人民共和国营业税暂行条例》第五条及营业税税目注释（试行稿）第九条的规定。原告对此不服，于2012年12月5日向被告提出行政复议申请，被告于2012年12月12日作出不予受理决定。原告不服，为此诉至法院，请求判决撤销被告作出的桂市地税复不受字( 2012)第1号《不予受理决定书》。
被告辩称，2012年11月21日向桂林市秀峰区地税局实名举报刘某买房未在法定期限内申报、缴纳契税、涉嫌涉税违法；某房地产开发公司的实际交易行为不是房屋买卖，发票内容与事实不符，涉嫌虚开发票，要求税务机关依法查处并通报结果。秀峰区地税局于2 012年11月30日做出了书面回复。由于原告对秀峰区地税局做出的书面回复不服，原告于2 012年1 2月5日向答辩人申请行政复议，认为秀峰区地税局的书面回复纵容了侵权行为，侵犯了原告的权益，要求撤销该书面回复。答辩人经复核，认为秀峰区地税局做出的书面回复不属于具体行政行为，不属税务行政复议的受案范围；且该回复对答辩人的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《税务行政复议规则》第十四条之规定，于2 012年12月14日作出不予受理决定。为此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人作出的不予受理决定。
法院经审理后认为，根据《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定，任何个人都有举报违反税收规定的行为，原告李某在向有关税务机关举报后得到了税务机关的回复，该回复行为对原告没有造成权利的侵害，且不属于《税收征收管理法》规定的法定职责，不具有职权职责要件，没有鲜明的实施行政职权和履行行政职责的特征，不具有行政行为的法律效果要件，该答复不属于具体行政行为，既然不是具体行政行为，因此被告桂林市地税局根据《中华人民共和国复议法》及《中华人民共和国税务行政复议规则》的相关规定，做出桂林市地税不受字( 2012)第1号《不予受理决定书》是正确的。原告要求撤销被告于2012年12月12日作出的桂市地税不受字( 2012)第1号《不予受理判定书》，没有事实和法律依据，法院不予支持。根据最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李某的诉讼请求。
二、本案争议焦点本案争议焦点：秀峰区地税局作出的书面回复行为应属于何种行为；原告的实名举报与秀峰区地税局作出的书面回复中涉及的发票开具是否属于《税务行政复议规则》第十四条（三）项中的发票管理行为，是否属于《税务行政复议规则》规定的复议受理范围。
（一）原告的实名举报实质上是一种信访行为，对秀峰区地税局的书面回复，原告不能直接提起行政复议及行政诉讼。原告的实名举报和秀峰区地税局的书面回复，符合国务院《信访条例>第二条及国家税务总局《全国税务机关信访工作规则》（国税发[2005] 63号）第二条的规定，是一种信访行为。无论从内容上，还是从法律地位上看，信访处理意见不是具体的行政行为，当事人对此不服，不能直接提起行政复议及行政诉讼，理由如下：首先，从信访处理意见的内容上看，信访处理意见只是信访机构对当事人的投诉作出的一种回应，并不是行使与国家行政管理职权有关的行为，是一种单纯的回复（答复）行为，或者只是对当事人的一种建议和意见，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不具有强制力。虽然有的是针对当事人要求某行政机关履行某个行为作出的答复，但该种答复不具有行政行为的强制执行力，不实际影响或设立行政相对人的权利义务，对当事人的行为不能产生实际的影响，也欠缺完整意义上的行政行为的全部特征，故就其性质而言信访处理事项不具有可诉性。
其次，从信访处理意见的法律地位看，（（信访条例》及（（全国税务机关信访工作规则》只是规定信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；信访人对复查恚见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。未规定对于信访处理意见不服的可以提起行政复议及行政诉讼，当事人提起行政复议、行政诉讼亦无法律依据。本案中，原告也认可其举报行为是信访行为，并已启动实施相关的信访程序。
（二）《税务行政复议规则》第十四条（三）项中所列举的发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等，仅指税务机关依职权作出的发票管理行为，而不是发票管理相对人自己开具发票的行为（自开发票）。因此，本案原告的实名举报中房公司涉嫌虚开发票的行为，不属于《税务行政复议规则》第十四条（三）项中所规定的税务行政复议受案范围。如果原告认为房开公司涉嫌虚开发票，可以根据《信访条例》及《税收违法行为检举管理办法》进行举报和投诉。
三、案件评析（一）李某为何败诉本案中，秀峰区地税局答复的作出是基于李某的申诉，无论从名称还是内容均是一种信访形式的申诉。行政答复也是对申诉咨询内容逐项作出明确的说明，是告知行为，不引起李某权利、义务的变更和灭失，是不可诉的行政行为。从内容上看，信访处理意见只是该机构对当事人的投诉作出的一种回应，并不是行使与国家行政管理职权有关的行为。
桂林市地税局作出的《不予受理决定书》于法有据，得到人民法院支持。
（二）案件启示1、李某实名举报自然人和法人涉税违法，值得肯定。当前，随着经济体制改革不断深入，收入分配过程产生的各种利益冲突越来越激烈，税务部门打击偷逃骗税面临的形势依然十分严峻。一些人对身边涉税违法的人和事，视而不见。
李萍的做法体现一种协税护税精神。
2、该案警示我们：不管信访举报还是行政复议，都是国家机关不可回避的问题，各级地税部门要正确对待。首先，要健全机制，明确职责。县以上地税局信访和复议都应有专门机构和专职人员，完善信访和复议工作制度，为信访人反映情况，提出建议意见或投诉请求畅通渠道，为行政复议申请人提供便利。其次，要改进工作作风，提高服务质量。信访和行政复议往往牵涉多个部门、多个税种，工作琐碎复杂，各级地税机关要加强内部协作，本着认真负责，深入细致，严谨规范的态度，妥善处理人民群众来信来访，做好行政复议工作，从而有效化解有关矛盾和纠纷，推动和谐税收构建，促进经济发展和社会稳定。